Как государству «вернуть» внешнюю политику. Часть 2
Прямым следствием объективной и субъективной эрозии фактора военной силы становится невозможность выстроить сколько-нибудь стабильную структуру международных отношений как на теоретическом уровне, так и на практике.
Именно с этим, по всей видимости, связана интеллектуальная шаткость и нестройность большинства дискуссий о «многополярности», наступление которой признается теперь всеми вплоть до авторов новой Стратегии национальной безопасности США. А также последовательные попытки вывести данное понятие из дебатов, заменив его, как, например, предлагает видный американский эксперт Ричард Хаас, на «структурированную бесполярность» в качестве альтернативы пугающему всех хаосу.
Неудивительно, что многие исследователи и политические деятели, рассуждая о многополярности, испытывают серьезные затруднения с указанием характеристик, обеспечивающих тому или иному государству право называться полюсом. Столь же трудно сформулировать условия, которые определяли бы первичную сферу взаимосвязей (сотрудничества, конкуренции, противостояния и т. д.) между ними. С этой аналитической зыбкостью связаны и постоянные колебания в оценке возможного числа полюсов. Многополярность признается в качестве структуры международной системы, возникшей на руинах попыток Соединенных Штатов создать в 1990-х — начале 2000-х гг. однополюсный мир. Однако в ней нет четкости и ясности, присущей биполярной системе. Что и способствует попыткам воссоздания таковой в форме, например, «большой двойки» США и Китая, либо активно популяризировавшейся пару лет назад идее о неком грядущем противостоянии «авторитарного» и «либерального» капитализмов.
Идеальная многополярность может быть представлена в теории, но с трудом осуществима на практике. Необходимым условием является паритет военных возможностей более чем двух стран мира, каждая из которых будет многократно превосходить государства, остающиеся за пределами «концерта». Пока такое положение дел не наблюдается.
Ричард Хаас определяет современный мир как «бесполярную систему международных отношений» с многочисленными центрами, при которой «доминировать будут не одно, два или даже несколько государств, а десятки акторов, способных оказывать различное влияние на положение дел в мире». Данное предположение покоится на идее о том, что мир в XXI веке «коренным образом отличается от мира эпохи классической многополярности: существует гораздо больше «центров силы», и многие из них не являются национальными государствами… Одной из главных особенностей современной системы международных отношений является утрата государствами-нациями монополии на силу, а в некоторых областях — их исключительного положения».
Такие оценки занимали заметное место в международных дебатах второй половины 2000-х гг., когда стал очевиден провал проекта выстраивания вертикально организованной международной системы во главе с Соединенными Штатами. Их основным практическим смыслом было, по сути, создание альтернативы концепции многополярного мира, продвигавшейся Россией, Францией и отчасти Китаем. Идея Хааса о «бесполярности», которая нашла отражение во внешней политике администрации Барака Обамы, отрицает возможность становления «классической» многополярной структуры, поскольку фактически каждый участник международных отношений (государственный или негосударственный) может в отдельных вопросах играть поистине решающую роль, не обладая при этом совокупными возможностями для того, чтобы называться полюсом.
Созвучная с такой концепцией модель «автономного управления», описанная Чарльзом Капчаном, рассчитана на придание внешним связям США максимальной гибкости. При этом предполагается, что возможность заключать тактические союзы с наиболее важными в каждом вопросе странами (вне зависимости от их политико-идеологического устройства) способствует снижению хаотичности в международных отношениях и одновременно повышает роль Соединенных Штатов как державы, способной играть «на нескольких досках одновременно».
Другими словами, на теоретическом уровне допускается вероятность того, что, например, Папуа — Новая Гвинея может быть полюсом мировой системы отношений в сфере пальмового масла. И именно в этом качестве выступать равноправным партнером на международных переговорах. Практическую реализацию такой стратегии можно было наблюдать на конференции ООН по изменению климата в Копенгагене (декабрь 2009 г.), когда из финальных переговоров была исключена экономически сильная, политически мотивированная в климатической области, но мало загрязняющая Европа.
Не будем, однако, забывать о том, что в рассуждениях о международных отношениях любая теоретическая конструкция должна иметь прикладное значение и прикладные же доказательства. В результате того, что Вашингтон обидел Европу, оттолкнув потенциального партнера, Китай, Индия, Бразилия и другие, до серьезного разговора с которыми Обама снизошел, стали только менее сговорчивыми. Переговоры лишь с теми, кто имеет, на взгляд Вашингтона, значение, закончились малозначащим формальным документом. Что подтверждает верность тезиса Карра о том, что «невозможно более создать относительную гармонию интересов за счет кого-то другого».
Близость взглядов Москвы и Вашингтона на проблему распространения ядерного оружия оказывает мало влияния на поведение Ирана и Северной Кореи. Единство США и Европейского союза по поводу отдельных аспектов международного экономического регулирования не становится поводом для других государств мира принять предлагаемые Западом правила игры, более того, не гарантирует два берега Атлантики от принципиальных противоречий по ряду важных финансово-экономических подходов. «Мультилатерализм a la carte», основанный на том, что отношения, как пишет Хаас, «будут иметь более избирательный характер и строиться в зависимости от ситуации», упорно не срабатывает. (Как, заметим, ранее не сработал и «унилатерализм З la carte», сформулированный в известной максиме Дональда Рамсфелда «миссия определяет коалицию».)
На наших глазах буксует стратегия «согласованной бесполярности» Барака Обамы, а идея действенности многополярного устройства не получает зримых подтверждений. Вместо согласованных действий наиболее значимых в каждом вопросе игроков мы все чаще сталкиваемся с примерами странных комбинаций вроде той, что предложили миру Бразилия и Турция по вопросу о ядерной программе Ирана. Стоит ли, однако, удивляться такому поведению двух далеко не самых влиятельных стран мира после того, как силовой фактор оказался дискредитированным?
Эдвард Карр отмечает, что «сила является необходимым инструментом управления… и в той степени, в какой предполагаемая гармония интересов хоть сколько-нибудь приближается к реальности, она создается подавляющей силой привилегированной группы». В ситуации же, когда инструментализировать такую силу принципиально невозможно, о гармонии интересов остается только мечтать.
На причитания части политического и научного сообщества по поводу потери «глобальной управляемости» и «торжества национально-государственного эгоизма» можно ответить словами Карра: «То, что получило всеобщее определение как «возвращение силовой политики» в 1931 г., было на самом деле концом силовой монополии, которой располагали до этого державы статус-кво». Однако сегодня силовая монополия не была подорвана усилиями стран-претендентов на свою долю глобальной власти, а ушла как будто бы сама по себе, растворившись в проблеме принципиальной нерациональности применения силы.
Тревога, которую державы статус-кво, включая подчас и Россию, испытывают по поводу роста внешнеполитических амбиций не только Китая, но даже Индии с Бразилией, легко объяснима. Райнхольд Нибур не зря пишет в своем трактате «Моральный человек и аморальное общество», что «невозможно провести разделительную линию между волей к жизни и волей к власти». Однако раньше, когда война была рациональным способом достижения политического доминирования, волю народов к власти ограничивали независимые внешние факторы, «вшитые» в систему международных отношений. Сегодня они беспрецедентно ослабли.
Что же касается активно развиваемой многими уважаемыми учеными и экспертами идеи о перетекании властных полномочий к негосударственным игрокам, то она тоже не вполне выдерживает проверку практикой. Из всех видов этих «новых» игроков наиболее эффективным образом с точки зрения субъектности зарекомендовал себя международный терроризм, уничтоживший, подобно Левиафану, несколько тысяч мирных граждан. Однако и его воздействие на состояние международной среды оказывается на поверку весьма ограниченным.
Во-первых, потому что не для всех крупных государств он является проблемой. «Эффективность» террористической угрозы пропорциональна степени достижения страной качества, которое Энтони Гидденс и Ульрих Бек определяют как «общество риска», в котором уровень благосостояния (иначе говоря, объем того, что большая часть населения может потерять в случае разрушения существующего порядка вещей) многократно понижает порог терпимости к угрозам нетрадиционного характера. Общества, не достигшие пока этого уровня, а таких большинство, экстраординарной угрозы в терроризме не чувствуют, или по крайней мере не выделяют его из длинного списка других повседневных угроз.
Во-вторых, потому что вторичность террористической составляющей международных отношений подтверждается практикой. Последним масштабным мероприятием «войны с международным терроризмом» стало нападение США и их союзников на состоявшееся суверенное государство Ирак, на территории которого до 2003 г. «Аль-Каиды» и духу не было. Предшествовавшей этому победы над «Аль-Каидой» и талибами в Афганистане оказалось недостаточно для доказательства Вашингтоном своих прав на глобальное политическое лидерство. И, как, видимо, представлялось многим в республиканской администрации, убедить сомневающихся было возможно только через классическую межгосударственную войну и победу в ней.
Если же говорить о транснациональных корпорациях или НПО, то эти «игроки» все больше приобретают черты дойной коровы и квазигосударственных советских «общественников». И не только в России, что легко, к сожалению, доказывается возрастающим количеством НПО, попадающих в международные списки GONGO (неправительственные организации, организованные правительством).
Было бы, однако, ошибочным упрекать администрацию Белого дома, внешнеполитическую линию которой формируют одни из наиболее блестящих интеллектуалов современности, в близорукости и неспособности понять то, что тактика избирательного сотрудничества приведет всего лишь к иллюзии глобальной управляемости. Не случайно Эдвард Карр отмечал в своем труде, что «когда разгораются страсти войны, было бы фатальным упрощением списывать причины катастрофы только на счет амбиций и высокомерия небольшой группы лидеров».
Главная причина движения мира к новому качеству, назовем его «неуправляемой бесполярностью» — это принципиальная невозможность выстроить сколько-нибудь устойчивую конструкцию (структуру) в условиях резкого снижения значения взаимосвязей государств в сфере безопасности. В результате внешняя политика ведущих государств и на глобальном, и на региональном уровне становится не просто провальной в плане выстраивания структуры международных отношений «под себя» и свои идеи. Она сама приобретает такой же автономный от всего и вся характер, как действия «иранов», «израилей» или «турций», которых великие державы пытаются призвать к порядку.
Мировая политика и глобальная экономика
Теоретическая значимость резкого исчезновения фактора рациональности применения военной силы и связанной с этим эрозии международной системы огромна. Связано это с тем, что, как писал в 1979 г. Кеннет Уолтц, «теория имеет дело с целостными автономными сферами. Поскольку внешняя политика диктуется как внешними, так и внутренними факторами, она не может рассматриваться в качестве автономной сферы и, стало быть, мы не должны стремиться к ее теоретическому осмыслению». Уход «целостной автономной системы» (международных отношений) в историю ставит перед учеными и использующими плоды их трудов политиками новые, гораздо более сложные вопросы.
Наиболее важным последствием эрозии системы международных отношений в ее традиционном понимании становится снижение влияния внешних факторов — системных требований. Они выступают в качестве независимой переменной, определяющей внешнеполитическое поведение государств не в меньшей, если не в большей, степени, чем их собственные ресурсы и возможности. Уолтц писал: «Теория международной политики может сказать нам, какое давление на государства оказывает структура международной системы, и какие возможности она им предоставляет, но она не может сказать нам, как единицы (государства. — Авт.) будут отвечать на это давление и пользоваться открывающимися возможностями».
Означает ли качественное снижение значения внешней независимой переменной то, что решающей становится роль внутренних факторов — политической организации, идеологии, национального характера и социально-экономической структуры общества? Если это так, то нам стоит ожидать торжества старой либеральной идеи о производности внешней политики от внутриполитического устройства, упрощенным и емким выражением которой стал тезис о том, что «демократии не воюют друг с другом». Если нет, что более вероятно, нам придется иметь дело с принципиально новыми категориями осмысления мотивов внешнеполитических решений и действий.
К числу таких категорий американский исследователь Гидеон Роуз относит влияние изменений относительной силы государства на формирование и развитие других факторов, формирующих его внешнюю политику. Другими словами, насколько значима связь между объективными возможностями и их субъективной оценкой лидерами и что определяет увеличение или уменьшение силы государства. Все эти сюжеты находятся на стыке политической науки, социологии и экономики. И наибольший интерес представляет то, что одна из этих сфер — экономика в ее глобальном измерении — приобретает все более экстернальный характер. И может быть, даже начинает играть роль внешней переменной, замещая собой старую силовую структуру международных отношений.