Косово и Нагорный Карабах: сравнительный анализ
22-го июля Международный суд правосудия ООН (далее Суд) опубликовал консультативное заключение, подтверждающее соответствие нормам международного права одностороннее провозглашение независимости Косово. Сразу последовало заявление представителей США и Евросоюза о том, что случай Косово является уникальным и заключение Суда не является прецедентом для других неразрешенных конфликтов. Конечно, при разрешении конфликтов политическое составляющее имеет важное значение, однако остается открытым вопрос: действительно ли случай Косово является уникальным и для него требуется особое решение, или заключение Суда является универсальным?
Для того, чтобы ответить на этот вопрос при чисто теоретическом подходе необходим анализ конкретного конфликта в рамках норм международного права с точки зрения применения права на самоопределение [Halperin et al. 1992, Luchterhandt 1993, Торосян 2007]. Применяется также другой подход — сравнительный анализ конфликтов, который является известным методом в области из исследования [Bloomfield, Moulton 1997, Лебедева 1997, Бусыгина 1996] и наиболее эффективным с точки зрения рассмотрения вышеупомянутой проблемы. При этом, часть исследований, посвященных анализу конфликтов рассматривает независимые структурные (структура общества, уровень экономики и т.д.) переменные (факторы), другая часть — процедуральные или зависимые (политика сторон конфликта, других акторов и т.д.) переменные [Лебедева 2000]. С другой стороны, при сравнительных исследованиях применяется дедуктивный (от теоретических выкладок к реалиям) или индуктивный (от реалий к теоретическим обобщениям) подход, хотя известны также примеры их комбинированного применения [Лебедева 2000]. В настоящей статье для сравнительного анализа конфликтов Косово и Нагорного Карабаха применяется комбинированный подход с использованием двух составляющих. В качестве первой составляющей предметом исследования выбраны резолюции Совета безопасности(СБ) ООН и Парламентской Ассамблеи Совета Европы, а в качестве второй — используются ключевые события этих конфликтов, сравнительный анализ которых позволяет выявлять степень достоверности утверждений об уникальности конфликта Косово с точки зрения признания независимости.
Резолюции Совета Безопасности ООН по урегулированию конфликта Косово
В 1998-1999 гг. СБ ООН принял 5 Резолюций. С точки зрения обсуждаемых в данной статье проблем особое значение имеют первая и последняя из них. Резолюция 1160, принятая в марте 1998 г.,
• осуждала применение сербскими полицейскими силами чрезмерной силы в отношении гражданских лиц и участников мирных демонстраций в Косово, а также все террористические акты Освободительной армии Косово или любых других групп или отдельных лиц;
• призывала албанскую общину Косово добиваться своих целей исключительно мирными средствами, а Белград — предложить албанской общине Косово подлинный политический процесс;
• констатировала, что решение проблемы Косово должно основываться на территориальной целостности Союзной Республики Югославии и повышенном статусе Косово, который включал бы существенно большую степень автономии и реального самоуправления;
• призывала Союзную Республику Югославию незамедлительно предпринять дальнейшие необходимые шаги в целях достижения политического решения вопроса Косово посредством диалога;
• постановляла, что все государства в целях содействия достижению мира и стабильности в Косово должны не допускать продажу или поставку в Союзную Республику Югославию, включая Косово, имущества всех типов, такого, как оружие и боеприпасы, военно-транспортные средства и техника;
• призывала Управление Обвинителя Международного трибунала, учрежденного в соответствии с резолюцией 827 (1993) от 25 мая 1993 года, приступить к сбору информации, касающейся насильственных действий в Косово, которые могут подпадать под его юрисдикцию,
• выражала свою поддержку возвращению долгосрочных миссий ОБСЕ.
Через три месяца была принята следующая резолюция под номером 1199 в связи с насильственным перемещением нескольких тысяч жителей Косово. Кроме констатации перечисленных выше подходов новая резолюция подтвердила право перемещенных лиц и беженцев на возвращение в родные места и требовала создание условий для этого. Резолюция 1207 отмечала недостаточное сотрудничество Союзной республики Югославия с Международным трибуналом, а резолюция 1239 «выражала серьезную обеспокоенность в связи с гуманитарной катастрофой в и вокруг Косово, Союзная Республика Югославия». Последняя резолюция 1244, которая наиболее часто упоминается в обсуждениях и публикациях, посвященных процессу урегулирования конфликта Косово, повторяла подходы предыдущих резолюций, еще раз подтвердив вышеупомянутые принципы урегулирования — территориальная целостность Союзной Республики Югославии и повышенный статус Косово, который включал бы в себя существенно большую степень автономии и реального самоуправления. Она одновременно требовала
• чтобы Освободительная Армия Косово (ОАК) и другие вооруженные группы косовских албанцев немедленно прекратили все наступательные действия и выполнили требования в отношении демилитаризации,
• чтобы Союзная Республика Югославия немедленно начала и завершила поддающийся контролю поэтапный вывод из Косово всех военных, полицейских и военизированных сил;
• создание временной администрации для Косово в соответствии с решением, которое должно быть принято Советом Безопасности Организации Объединенных Наций.
Кроме резолюций, принятых СБ ООН, в процессе урегулирования конфликта Косово определенное значение имел также опубликованный в декабре 2003г. документ под названием «Стандарты для Косово», который был одобрен Советом Безопасности. Согласно документу ООН SC/7951, «Стандарты» должны были подготовить Косово к конечному статусу. Они относятся к восьми областям — деятельность демократических институтов, верховенство закона, свобода передвижения, возвращение и реинтеграция, экономика, уважение прав и свобод, диалог с Белградом, органы обороны Косово. Согласно преамбуле «Стандартов» с помощью сформулированных в этом документе стандартов необходимо было направлять продвижение Косово в рамках процесса Стабильности и ассоциации с Европейским Союзом, основанного на Копенгагенских критериях. Одновременно со стандартами был выдвинут девиз процесса урегулирования — «сначала стандарты, потом статус».
Подразумевалось, что такая политика выдвигает в качестве основной цели как для Косово, так и для Сербии членство ЕС в качестве цены за уступки при урегулировании конфликта, на выполнение этой цели направляются все усилия и когда стандарты будут внедрены, т.е. они будут готовы к членству, вопрос статуса Косово потеряет свою остроту в рамках ЕС.
Резолюции СБ ООН по конфликту Нагорного Карабаха
В 1993 г., после того, как боевые действия вышли за границы Нагорно-Карабахской Республики, Советом Безопасности ООН были приняты четыре резолюции (822, 853, 874 и 884), которые, в частности, содержат:
• серьезную обеспокоенность в связи с эскалацией вооруженных военных действий, и в частности вторжением местных армянских сил в сопредельные с Нагорным Карабахом районы Азербайджана;
• серьезную обеспокоенность в связи с перемещением большого числа гражданских лиц и чрезвычайной гуманитарной ситуацией в регионе;
• уважение суверенитета и территориальной целостности всех государств в регионе,
• немедленного прекращения всех военных действий и вывода всех оккупирующих сил из оккупированных районов Азербайджана;
• призыв к заинтересованным сторонам немедленно возобновить переговоры в целях разрешения конфликта в рамках мирного процесса Минской группы Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе;
• призыв к правительству Республики Армении продолжать оказывать свое влияние в целях обеспечения соблюдения армянами Нагорного-Карабаха положений резолюций СБ ООН и принятия этой стороной предложений Минской группы;
• призыв к государствам — членам ООН воздерживаться от поставок любого оружия и военного имущества;
• осуждение всех враждебных действий в регионе, в частности нападений на гражданских лиц, бомбардировки и артиллерийские обстрелы населенных районов;
• осуждение эскалации военных действий вследствие нарушения прекращения огня и чрезмерного применения силы в ответ на эти нарушения.
Сравнительный анализ резолюций по конфликтам Косово и Нагорного Карабаха показывает, что резолюции принимались на разных этапах процессов конфликтов (в первом случае военные действия велись на оспариваемой территории, во втором случае они уже вышли за пределы этой территории). Однако с точки зрения основных принципов и определений резолюции имеют лишь одно важное отличие относительно будущего статуса оспариваемых территорий: если резолюции по Нагорному Карабаху не содержат какие-либо подходы по решению конфликта и только предлагают принимать предложения Минской группы, то для Косово определены конкретные принципы: уважение территориальной целостности Союзной республики Югославия и повышенный статус Косово, существенно большую степень автономии и реальное самоуправление. Очевидно, что эта разница в подходах при принятии резолюций не является фактором, подтверждающим уникальность конфликта Косово. Более того, с точки зрения признания независимости она благоприятна для Нагорного Карабаха, так как резолюции ничего не предусматривают для статуса последнего, тогда как для Косово предусмотрена автономия. Однако в начале 2006г., без принятия новой резолюции, логика развития событий круто изменилась. Представители ООН не только изменили девиз процесса («внедрение стандартов параллельно с определением статуса»), но и выдвинули идею признания независимости Косово.
Конфликт Косово в резолюциях Парламентской Ассамблеи Совета Европы
Начиная с 1996 г. ПАСЕ приняла более десятка резолюций и рекомендаций в связи с конфликтом в Косово. Первые документы были посвящены защите прав и свобод в регионе конфликта, защите национальных меньшинств, установлению диалога, выполнению норм, установленных резолюциями СБ ООН. Одновременно в этих документах фиксировалось, что для Косово должен быть установлен новый статус автономии с существенно большим уровнем автономии. После того, как Союзное государство Сербии и Черногории стало членом Совета Европы, и особенно после вооруженных столкновений 2004 года, ПАСЕ начала заниматься конфликтом Косово активнее, а принимаемые документы получили более конкретное содержание. Особую важность с точки зрения проблематики данной статьи имеют резолюции 1375(2004), 1453(2005) и 1533(2007). Первая из них, осуждая столкновения 2004 года, эти события охарактеризовала как этническую чистку неалбанского населения, фиксировала, что новая волна беженцев повернула назад процесс возвращения и «перемирие албанцев и сербов кажется маловероятным». Резолюция отмечала, что «единственной правовой основой для урегулирования в Косово по-прежнему остается резолюция 1244 Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, принятая 10 июня 1999 года» и, независимо от результатов уточнения статуса Косово, ключевым элементом достижения стабильности и приближения Косово к Европе является полная реализация «Стандартов для Косово», одобренных Советом Безопасности 12 декабря 2003 года.
Как содержание, так и процесс принятия последней резолюции ПАСЕ 1533(2007) значительно отличались от предыдущих резолюций. Она вообще не упоминает о последней резолюции СБ ООН, так как предусматривала принятие плана Ахтисаари, в основе которого лежала идея признания ограниченной независимости Косово. Более того, 4-й пункт резолюции, который в процессе голосования полностью был редактирован и превратился лишь в обращение к Сербии с призывом занять гибкую и прагматичную позицию на переговорах о статусе, до редактирования имел следующее содержание: «Независимость Косово является тем решением, которое может обеспечивать продолжительный, долговременный мир и стабильность для Косово и всего региона и единственное решение, которое соответствует воле большинства косоваров». Хотя, как отмечалось, в конце концов были приняты более умеренные формулировки без прямого упоминания независимости, однако о возможности применения плана Ахтисаари косвенно говорилось в пункте 7: «если ввиду тупиковой ситуации переговоры затянутся сверх разумного срока, увековечивая тем самым чувство незащищенности и нестабильности и, делая невозможным нормализацию жизни населения Косово, в качестве последнего и крайнего средства может потребоваться предусмотреть принятие в конечном итоге решения, навязанного международным сообществом». Если учитывать, что в резолюции говорилось о недостаточном применении Стандартов Косово и отсутствии в вопросе разработки стратегии в области соблюдения прав и свобод человека в Косово, то становится ясно, что в Совете Европы в начале 2007 года при сильном сопротивлении все-таки сложилось мнение, что реализации плана Ахтисаари практически невозможно избежать.
Карабахский конфликт в резолюциях ПАСЕ
ПАСЕ приняла три резолюции, из которых более важной и целостной является Резолюция 1416(2005), которая, в отличие от резолюций СБ ООН, затрагивает вопрос статуса Нагорного Карабаха: «Ассамблея вновь подтверждает, что независимость и выход какой-либо региональной территории из состава государства возможен в результате законного и мирного процесса, в основе которого лежит демократическая поддержка жителей этой территории». Резолюция квалифицирует массовые изгнания по признаку этнической принадлежности и возникновение моноэтнических районов как явление, напоминающее этнические чистки, поддерживает усилия Минской группы в процессе мирного решения конфликта, осуждает любые проявления ненависти в средствах массовой информации Азербайджана и Армении, призывает Азербайджан и Армению содействовать процессам примирения, укрепления доверия и взаимопонимания.
Примечательно, что в ответ на Рекомендацию 1690 ПАСЕ, принятую в связи с резолюцией 1416, Комитет министров СЕ в документе 10685 «с удовлетворением отмечал продолжение прямого диалога мирного урегулирования и полное уважение международного права (в частности, 4-го и 8-го принципов о территориальной целостности и праве народов на самоопределение хельсинкского заключительного акта (1975) в рамках Пражского процесса) [PACE Doc. 10685… 2005]. Таким образом, Совет Европы отмечал, что для разрешения Карабахского конфликта должно быть применено право народа на самоопределение. Анализ Резолюций ПАСЕ по конфликтам Косово и Нагорного Карабаха тоже свидетельствует, что для характеристики этих конфликтов используются однотипные формулировки и термины с двумя исключениями:
• в отношении косовских албанцев используются более жесткие формулировки,
• для статуса Косово предусматривается существенно большую степень автономии, а для Нагорного Карабаха указываются критерии независимости, которые никак не ограничиваются мнением метрополии (Азербайджана) и только обусловлены демократической поддержкой населения региона (например, референдум, проведенный 10-го декабря 1991г.).
Следовательно, в этом случае тоже, как и в случае резолюций СБ ООН, отсутствует основа для квалификации конфликта Косово уникальным и признания только независимости Косово на этой основе. Наоборот, с этой точки зрения резолюции ПАСЕ явно благоприятны для Нагорного Карабаха.
Таким образом, резолюции СБ ООН и ПАСЕ, достаточно подробно отображающие как процессы конфликтов, так и оценки этих организаций, не содержат признаки, подтверждающие уникальность конфликта Косово. Более того, с точки зрения признания независимости резолюции двух организаций более благоприятны для Нагорного Карабаха.
Существует еще одна возможность выявления предполагаемой уникальности конфликта Косово — сравнительный анализ хода его развития с ходом развития других конфликтов. В статье в качестве примера используется Нагорно-Карабахский конфликт. Объектом сравнения являются ключевые события и факты двух конфликтов, указанные в таблице.
Сравнительная таблица ключевых событий конфликтов Косово и Нагорного Карабаха
СобытиеКосовоНагорный Карабах
1. Статус до конфликтаАвтономный край в составе республики (Сербия) союзного государства (Югославия) с 1946 г., принудительноАвтономная область (НКАО) в составе республики (Аз. ССР) союзного государства (СССР) с 1923 г., принудительно
2. Соотншение населения согласно переписиалбанцы Косово-2/3, перепись 1961г.армяне НК- 94,4% перепись1923 г., 84,4% 1939г., 75,9% 1979г.[1]
3. Акции протестаКосовские сербы, 1986 г., мирные демонстрацииАрмяне НК- 1967, 1977, 1987-1990 гг., мирные дем.
4. Аннулирование статуса1989г.23 ноября, 1991 г.
5. Превозглашение независи- мостиИюль 1990 г.2 сентября, 1991г.
6. Референдум о независимости1991 г.10 декабря, 1991 г.
7. Репрессии и насилие со стороны метрополии1981, 1997г., 1998 г. Погромы в Сумгаите 28-29 февраля,1988 г., в Баку 13-15 января, 1990 г., 1991 г.
8. Границы конфликтаРегион конфликтаТерритории метрополии с армянским населением, регион конфликта и сопредельные районы.
9. Вооруженные столкновения1996-1998 г., ввод войск НАТО в марте-июне 1999г.Война в 1992-1994 гг. после вооруженного нападения Азербайджана на НКАО
10. Внешнее военное вмешательствоНАТО, 1999 г.
11. Специальный статусUNMIK на основе Резолюции 1244 СБ ООН Янвярь-ноябрь 1989 г., по решению Верховного Совета СССР прекращена деятельность окружного совета НКАО и создан Комитет особого управления с прямым подчинением Москвы
12. Возобновление военных столкновений2004 г., по инициативе албанцев Косово
13. Беженцы, перемещенные лица++
Организация, которая занимается конфликтомООНОБСЕ
• Таблица составлена на основе [King, Mason 2006], а также [Манасян 2005].
• Данные взяты из [НКАО. 50… 1975], а также [Численность и состав… 1984].
Сравнительный анализ приведенных в таблице основных событий двух конфликтов убедительно свидетельствуют, что значительных отличий они не имеют. Более того, те факты, которые являются отличительными, с точки зрения признания независимости предпочтительны в случае Нагорного Карабаха. В частности, первые акции протеста в Косово были организованы со стороны сербского меньшинства против гонений властей края, в то время, как в Нагорном Карабахе коренное армянское большинство протестовало против притеснений со стороны метрополии — Азербайджана.
Может показаться, что последовательность аннулирования статуса и провозглашения независимости предпочтительнее в случае Косово, так как этот шаг был предпринят в ответ на аннулирование со стороны метрополии. Однако в случае Нагорного Карабаха тоже все безупречно с учетом двух важных фактов. 20-го января 1989 г. решением Верховного Совета СССР был создан Комитет особого управления НКАО под прямым руководством союзного центрального правительства (Таблица, пункт 11), а решением Совета министров СССР все структуры и организации НКАО получили соответственное союзное подчинение. Этот статус был последним действующим для Нагорного Карабаха в составе СССР. Следовательно Азербайджан не мог аннулировать административную единицу, которая не находилась под его подчинением. Более того, Азербайджан не имел права на это еще по двум причинам. 18-го октября 1990 г. Азербайджан принял конституционный акт «О государственной независимости», который провозгласил независимость Азербайджана и его выход из состава СССР, а также его правопреемственность в отношении Азербайджанской Республики, существовавшей с 28 мая 1918 г. по 28 апреля 1920 г. и незаконность установления советской власти в Азербайджане. Следовательно, Азербайджан этим актом вывел из своего состава Нагорный Карабах, который был введен в его состав [Протокол заседания…1921] в 1921г. незаконным решением Кавбюро РКП(б) — партийным органом, не имеющим таких полномочий. Вышеупомянутый конституционный акт примечателен еще по одной причине. Провозглашенный этим документом выход Азербайджана из состава СССР можно было реализовать лишь на основе Закона СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом из состава СССР союзной республики (принят 3-го апреля 1990 г.). Однако, согласно статье 3 этого закона «В союзной республике, имеющей в своем составе автономные республики, автономные области и автономные округа, референдум проводится отдельно по каждой автономии. За народами автономных республик и автономных образований сохраняется право на самостоятельное решение вопроса о пребывании в Союзе ССР или выходящей союзной республике, а также на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе. В союзной республике, на территории которой имеются места компактного проживания национальных групп, составляющих большинство населения данной местности, при определении итогов референдума результаты голосования по этим местностям учитываются отдельно».
2-го сентября 1991 г. была принята «Декларация о независимости Нагорного Карабаха», а 10-го декабря того же года был проведен референдум независимости в присутствии международных наблюдателей. Особое значение имеет тот факт, что тогда еще азербайджанцы не покинули Нагорный Карабах. В референдуме участвовало 82,2 процента населения (армяне составляли 75 процентов населения), имеющего право голосования (по призыву Баку в голосовании не участвовала значительная часть карабахских азербайджанцев) и 98,89 процентов голосовала за независимость. Очевидно, что после всего этого аннулирование Азербайджаном 23 ноября 1991 г. автономного статуса Нагорного Карабаха не имело юридического основания и последствий.
В заключении следует анализировать тот единственный случай, когда была предпринята попытка обоснования уникальности случая Косово. Она принадлежит Верховному комиссару ЕС Хавьеру Солане: «Существует исторический подтекст распадов в результате югославского насилия и несогласия, а также массовых насилий и репрессий, имеющих место до 1999 г. Случай Косово уникален также с точки зрения установления с 1999 г. на основе резолюции 1244 международного управления Косово»[ news… 2008].
Что касается установления управления международной администрации, то в этом плане тоже случай Нагорного Карабаха имеет параллели, что отражено в пункте 11 таблицы. Это был последний фактический статус Нагорного Карабаха до референдума независимости. Следует заметить также, что управление международной администрации было введено в Косово с целью предотвращения гуманитарной катастрофы, тогда как международное сообщество не сделало ничего для прекращения боевых действий армии Азербайджана против Нагорного Карабаха. Примечательно, что число жертв в этой войне (погибшие — 24000, в том числе армяне — 7500), в четыре раз превысило число жертв конфликта Косово (погибшие — 5952, в том числе албанцы — 2000) [Шакарянц 2006]. Начатую Азербайджаном в 1992 г. Карабахскую войну удалось прекратить только в 1994 г., после того, как Освободительная армия Нагорного Карабаха с целью обеспечения безопасности и недосягаемости территории НК для артиллерии Азербайджана была вынуждена перенести военные действия в сопредельные с Нагорным Карабахом районы.
Вторым фактором, обусловливающим «уникальность» конфликта Косово, с точки зрения Соланы, является предыстория актов насилия и столкновений. Однако в этом плане тоже случай Косово не имеет «преимущества» в сравнении с конфликтом Нагорного Карабаха. И не только в связи с антиармянскими погромами в Баку, Сумгаите или другими кровавыми событиями нового этапа (с 1988 г.) карабахского конфликта. Необходимо учитывать и резню армян в начале прошлого века в Баку и в Шуше, насильственные акции при советский власти, полное вытеснение армян из Нахичевани (бывший представитель России в Минской группе ОБСЕ В. Казимиров утверждал: «тот кто не знает что и как произошло в Нахичевани вообще не может понимать карабахский конфликт» [Казимиров 2006]), а также Геноцид армян в 1894-1923 гг. в Османской империи.
Сравнительный анализ конфликтов Косово и Нагорного Карабаха как на основе резолюций СБ ООН и ПАСЕ, так и ключевых событий этих конфликтов показывает, что безосновательны утверждения о том, что косовский конфликт является уникальным.
Но, может быть, консультативное заключение Суда квалифицирует конфликт Косово как уникальный? В 44-страничном заключении Суда отсутствует какое-либо упоминание о том, что конфликт Косово относится к уникальному случаю. Более того, несмотря на то, что в Заключении неоднократно упоминается Доклад Специального посланника Генерального секретаря ООН М. Ахтисаари по определению будущего статуса Косово (S/2007/168), Суд оставил без внимания утверждение Ахтисаари, что «ситуация с Косово представляет собой уникальный случай, который требует уникального решения. Это решение не создает прецедента для других неурегулированных конфликтов.» В параграфе 81 Заключения Суд приводит единственное ограничение законности одностороннего превозглашения независимости — незаконное использование силы или другие вопиющие нарушения норм общего международного права. Следовательно заявления представителей разных организаций и стран об уникальности конфликта Косово являются неудачными попытками искусственного ограничения применения норм международного права для разрешения неурегулированных конфликтов.