Внешняя политика: личный пиар или национальный интерес?
В новом году станет ясно, в какой мере внешнеполитическое руководство страны способно не только оперативно реагировать на возникающие вызовы и возможности, зачастую руководствуясь соображениями личных амбиций или корпоративных прибылей, но и стратегически просчитывать долгосрочные последствия собственных действий, руководствуясь национальными интересами.
Ежегодная итоговая пресс-конференция главы МИД России, в ходе которой Сергей Лавров по сложившейся традиции подвел внешнеполитические итоги уходящего года, привлекла внимание экспертов-международников. Итоговые оценки успехов и неудач российской дипломатии в 2010 году, как и следовало ожидать, оказались неоднозначными.
По мнению главы российского внешнеполитического ведомства, определенное потепление атмосферы международных отношений в прошлом году во многом связано с позитивными изменениями в отношениях между Москвой и Вашингтоном. «Это и подписание договора по СНВ, договора о сотрудничестве в мирном использовании атомной энергии, по вопросу присоединения России к ВТО», – продолжил Лавров.
По мнению министра, эта позитивная динамика в отношениях США и России не должна стать жертвой конъюнктурных и политических маневров. В такой обтекаемой форме, надо полагать, Сергей Лавров прокомментировал претензии в адрес курса «перезагрузки» российско-американских отношений, звучащие со стороны республиканцев, вновь набирающих силу в Вашингтоне и требующих от администрации Барака Обамы отказаться от того, что в их представлении является политикой односторонних уступок Москве.
Впрочем, и в России оппозиционные силы подозревают политическое руководство страны в неприемлемых и односторонних уступках американским партнерам, в том числе по актуальным вопросам сокращения наступательных вооружений. В частности, под действие договора не подпадают арсеналы третьих стран (прежде всего НАТО), а ведь британский ядерный арсенал с 1962 года включен в американскую систему ядерного планирования, т.е. США могут развивать совместные военные программы с Великобританией и обходить лимиты СНВ-3. А в 2011 году партнеры по «перезагрузке» предложат России ныне отклоненную сенатом инициативу республиканца Дж. Лемье о заключении соглашений в области регулирования запасов тактического ядерного оружия (ТЯО). По оценкам американского правительства, в настоящее время Россия располагает 3800 тактическими боезарядами, в то время как США – только 500. Специалисты полагают, что ТЯО, компенсируя отсутствие у РФ высокоточного оружия, является фактором сдерживания КНР и НАТО. Логическим результатом здесь может стать фактически одностороннее ядерное разоружение России в условиях будущего развертывания национальной ПРО США.
Повестка «перезагрузки» российско-американских отношений не исчерпывается вопросами разоружения. «Задача, которую я бы выделил, состоит в расширении сферы совпадения наших стратегических интересов. Мы к этому готовы», – заявил Лавров. В минувшем году обозначились и основные векторы такого расширения: в ходе визита Д.Медведева в США принято девять совместных заявлений. Это и стратегическая стабильность, и сотрудничество в борьбе с терроризмом, Афганистан, партнерство в области инноваций. Так называемый «ядерный договор 123», фактически вступивший в силу в минувшем году, открывает дорогу для совместных работ в области атомных технологий и предполагает обмен этими технологиями и их нераспространение. Понятно, что сотрудничество в такой высокотехнологичной и «деликатной» области требует достаточно высокой степени доверия сторон.
Впрочем, по сложившейся еще с советских времен традиции, основной областью совпадения стратегических интересов двух стран видится проблематика безопасности. В целом, по словам министра, в сфере безопасности в евроатлантическом регионе наметилась позитивная динамика. В то же время С.Лавров признал, что усилия российской дипломатии по одному из ключевых направлений – инициативе Д.Медведева по новому договору о евробезопасности – не позволяют рассчитывать на скорый и ощутимый результат.
«Мы предложили прежде всего диалог. Мы пригласили всех к конкретному разговору о том, как преодолеть те проблемы, которые существуют в евроатлантической политике, прежде всего в сфере безопасности», – отметил С.Лавров. На сегодня согласованного понимания путей преодоления этих проблем достичь не удалось. Дискуссия, состоявшаяся в ходе Лиссабонского саммита НАТО с участием России, убедительно продемонстрировала, что большинство западных контрагентов Москвы видят перспективы обеспечения европейской безопасности на основе «натоцентризма». В то же время усиливается понимание, что «без России в качестве равноправного участника системы евробезопасности ничего не получится».
При этом «важным тестом на искренность заявлений о неделимости европейской безопасности» Лавров назвал способность создать совместную европейскую ПРО с участием России и НАТО. «Мы рассчитываем, что эта работа будет вестись честно и откровенно, – заявил Лавров. – Если она пойдет по другому пути, диалог с нами будет вестись для отвода глаз от собственно натовской ПРО, которая не будет учитывать российских интересов, то мы упустим шанс достичь беспрецедентного прорыва, который положит конец наследию ”холодной войны”, как в головах политиков, так и на практике».
Еще одним «тестом на стратегическое партнерство» С.Лавров назвал вопрос безвизового режима между Россией и странами Евросоюза, который российская дипломатия с упорством, достойным лучшего применения, продвигает уже без малого десятилетие. Не достигнув заметных успехов в этом вопросе и в ушедшем 2010 году, Россия устами главы внешнеполитического ведомства выражает надежду на то, что хотя бы «в наступившем году будет существенное продвижение». «Для стратегических партнеров, которыми являются Россия и Евросоюз, принципиально важно отказаться как можно скорее от виз вообще», – призвал С.Лавров.
Впрочем, остается не вполне понятным, об интересах каких именно социальных групп россиян в данном случае печется наш МИД и стОят ли интересы этих групп тех стратегических по своему содержанию уступок, на которые Москва может пойти (и уже идет) во имя «свободы перемещения» в пределах единой Европы. Думается, вслед за Юрием Лужковым, намедни попавшим в весьма неловкое положение в связи с желанием приобрести еврогражданство, многие российские чиновники-коррупционеры по достоинству оценили бы возможность в любой момент беспрепятственно покинуть Россию. Понимают это, судя по всему, и европейские партнеры: едва ли случайно среди условий Брюсселя по отмене виз присутствует требование о ликвидации коррупции в России. Так что иных российских чиновников, похоже, в обозримом будущем ждет не безвизовый режим с Европой, а скорее режим «черных списков» и стоп-листов, о целесообразности составления которых европейские коллеги уже проинформировали российскую сторону.
Одним из ключевых вопросов в области глобальной безопасности, решение которого напрямую зависит от совпадения стратегических интересов основных заинтересованных сторон, остается проблема иранской ядерной программы. С.Лавров убежден, что призывы усилить давление на Иран непродуктивны. Позиция российской дипломатии состоит в том, что повестка дня переговоров по Ирану с участием международной «шестерки» должна иметь всеобъемлющий характер. То есть включать в себя не только вопрос об иранской ядерной программе, но и «все другие аспекты, которые интересуют участников, в том числе и Иран: это и вопросы безопасности, и вопросы, которые необходимо решить, чтобы обеспечить полноценное возвращение Ирана в международное сообщество».
Между тем заметное охлаждение российско-иранских отношений произошло после того, как Д.Медведев 22 сентября 2010 г. подписал указ, запрещающий продавать Ирану зенитно-ракетные комплексы С-300, таким образом отказавшись выполнять ранее заключенный контракт стоимостью в 800 млн долл., сославшись на необходимость соблюдения резолюции 1929. Примечательно, что сомнения в правомерности данного шага выражали председатель комитета по международным делам ГД Константин Косачев (впоследствии все же поддержавший решение президента), вице-премьер РФ Сергей Иванов, директор Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству Михаил Дмитриев, официальный представитель российского МИДа Андрей Нестеренко, указывая, что санкции касаются наступательных, а не оборонительных видов вооружений. Более того, даже представитель Госдепартамента США Филип Кроули вынужден был признать, что «резолюция 1929 запрещает продажу Ирану и передачу вооружений, упомянутых в Регистре обычных вооружений ООН, а в нем не упомянуты комплексы С-300». Тем не менее решение, квалифицированное экспертным сообществом как внешнеполитическая уступка России США и Израилю, было принято на самом высоком уровне.
Этими шагами Москва в конечном счете признала, что многолетние попытки российской дипломатии вывести Иран из-под удара не привели к успеху, в том числе и потому, что иранское руководство категорически не готово было идти на весьма щедрые и конструктивные российские предложения, вроде депозитария в Ангарске. Тем не менее Россия имеет возможности сохранить с Ираном конструктивные отношения, несмотря на отдельные заявления политиков из Ирана на тему того, что Россия «продалась сатане». Сохранила ли при этом Россия свои стратегические козыри, обусловленные особой (до недавнего времени) позицией по иранскому вопросу, и смогла ли она распорядиться ими наиболее эффективным образом – вопрос на сегодня открытый.
Ключевой задачей международного сообщества в 2010 году оставался поиск путей урегулирования региональных конфликтов политико-дипломатическими средствами. На одно из центральных мест в этой повестке выдвигается урегулирование ситуации на Ближнем Востоке в целом и палестино-израильское урегулирование в частности. Основные успехи российской политики здесь состоят в том, что Россия никуда не ввязалась, оказалась равноудаленной от всех тех проблем, которые сегодня этот регион тянут ко дну. Мы не ввязались ни в одну из войн, мы успели пройти между Сциллой и Харибдой с иранской ядерной программой, мы вежливо пропустили вперед наших американских коллег на минном поле палестино-израильского урегулирования, мы, помогая блоку НАТО транспортным коридором в Афганистан, тем не менее не пошли на явную авантюру, которую упорно нам предлагали, побуждая к отправке очередного ограниченного контингента в зону конфликта. В результате у российской дипломатии сегодня достаточно ровные и спокойные отношения и с исламским миром, и с Израилем, и с Соединенными Штатами. Это главное достижение, потому что в сложившихся условиях героическая попытка в очередной раз доказать себе и миру, что Россия есть сверхдержава, сравнимая по амбициям с Советским Союзом, была бы для России фатальной.
С другой стороны, в перспективе тенденции таковы, что Россия все больше втягивается в афганскую кампанию США и НАТО. Фактически США с помощью России реализуют свои первостепенные внешнеполитические интересы, в том числе – присутствие в стратегически важном регионе и осуществление дальнейшей милитаризации границ РФ (взять ту же базу «Манас», арендуемую американцами на территории Киргизии). Мы же, помимо значительных финансовых вливаний на поставки вооружений, фактически соглашаемся на повышение рисков для нашей страны, связанных с проблемой №1 для России – наркотрафиком афганских опиатов: ведь совершенно очевидно, что невозможно будет осуществлять полноценную инспекцию всего транспорта, следующего из Афганистана. Но, подписывая все новые соглашения, расширяющие взаимодействие с НАТО по Афганистану, российское руководство, видимо, продолжает питать иллюзии, похожие на те, которые пропагандируются в западном политико-аналитическом обществе: «Вашингтон защищает южный фланг России, укрепляя безопасность в Афганистане и предотвращая распространение радикального ислама по Центральной Азии».
Азиатско-Тихоокеанский регион также был в фокусе внимания в 2010 году. Состоялись форумы Россия – АСЕАН в Ханое, АТЭС в Йокогаме. Беспрецедентно высокого уровня достигли российско-китайские отношения, считает российское внешнеполитическое ведомство. Состоялись шесть встреч между главами государств, 15-я регулярная встреча глав правительств, визиты руководителей обеих палат Федерального собрания Российской Федерации в КНР. Завершено строительство нефтепровода из России в Китай, который стал крупнейшим проектом двустороннего экономического сотрудничества.
Можно констатировать, что во внешней политике России намечается серьезный поворот в сторону Азии. В известном смысле, даже смягчение и улучшение отношений с соседями на Западе можно рассматривать как производную от переориентации на Азию, потому что когда какое-то направление становится менее значимо, то и воспринимается более спокойно. Предпосылки к такому развороту имеют как объективный, так и субъективный характер. К первым следует отнести тенденции смещения центра мировой экономической активности в сторону АТР вследствие глобального финансового кризиса. Ко вторым – своеобразное разграничение ответственности за реализацию внешнеполитического курса страны, установившееся в рамках правящего тандема, в результате чего «восточное направление», символизируемое в первую очередь топливно-энергетическими проектами, неформально закрепилось за главой правительства, в то время как западное (евроатлантическое) – за президентом. Впрочем, нельзя сказать, что команда президента готова полностью уступить восточное направление команде премьера: Д.Медведев сам посетил и Китай, и Вьетнам, был диалог с руководством Южной Кореи, с участниками саммита АТЭС в Йокогаме. В Хабаровске под председательством президента состоялось совещание на тему «О социально-экономическом развитии Дальнего Востока и укреплении позиций России в Азиатско-Тихоокеанском регионе», в ходе которого глава государства акцентировал задачу региональной интеграции России в АТР, существенного расширения здесь российского экономического присутствия. Однако не трудно заметить, что эта серия протокольных мероприятий заметно диссонирует с отчетливо евроцентристским содержанием внешнеполитической повестки Медведева и его команды.
Вместе с тем следует признать, что, выдвигая восточный вектор в качестве одного из ключевых приоритетов своей внешней политики, Москва следует с запозданием лет на 10 от общей тенденции. Если в США еще в конце-середине 90-х заявили о том, что хотят уделять особое внимание Тихоокеанскому региону, то Россия в последние годы скорее интуитивно ощущает переориентацию всей тяжести международных отношений в эту область – в область Азии и Тихого океана, но пока не обладает ясным видением своих внешнеполитических целей в регионе, не говоря уже о путях их достижения.
Следует также признать, что перспектива масштабного «броска на Восток» для России сегодня упирается в дефицит не только в области стратегического целеполагания, но и в области инфраструктуры. Если вы хотите быть тихоокеанским государством, как это делают США, то вам нужен соответствующий плацдарм, лицо, обращенное к Востоку. У США такое лицо есть – это Калифорния, крупные промышленные и научные центры Западного побережья. А у России на Дальнем Востоке нет ничего, кроме обветшавшей военной инфраструктуры. Дальний Восток и Сибирь пребывают в откровенно плачевном положении, и продекларированные в уходящем году масштабные инфраструктурные проекты в области транспорта, энергетики, космоса и т.д. едва ли способны преодолеть существующее отставание в сколь-нибудь обозримой перспективе.
В целом заметное в уходящем году доминирование евроатлантического и азиатско-тихоокеанского трендов в российской внешней политике привело к частичному забвению других внешнеполитических направлений. Например, Россия в 2010 году ничего не добилась в Латинской Америке. Если в 2008–2009 годах здесь были попытки активизации, то в 2010 году это направление оказалось периферийным и здесь развивались контакты только с Венесуэлой. То есть получается, что в ущерб своей внешней политике сосредоточенность на Западе привела к тому, что Москве оказалось не до Латинской Америки, а может быть, Латинская Америка вообще была своеобразным способом позлить Соединенные Штаты в отместку за постсоветские игры администрации Дж.Буша. Недостаточно продуманной оказалась и политика в Африке, а в это время Китай и США все больше и больше наращивают свое присутствие в этом регионе.
Сотрудничество на пространстве СНГ на словах неизменно провозглашается приоритетом российской внешней политики. «Несмотря на сохраняющиеся сложности, на пространстве Содружества укрепляются здоровые тенденции прагматичного взаимодействия в наших общих интересах», – подчеркнул глава российского МИДа. «Пробивное значение имело формирование Таможенного союза России, Казахстана и Белоруссии, Единого экономического пространства и Евразийского союза, а также модернизация Организации договора коллективной безопасности», – подвел итоги работы в минувшем году министр.
На официальном уровне участники Содружества продолжают излучать оптимизм, но как только доходит до каких-то конкретных вызовов или кризисов, наподобие событий в Киргизии весной и летом, выясняется, что ничего не работает. Все институты, которые создавались вроде как для того, чтобы решать вопросы на постсоветском пространстве, – не работают вообще либо работают не так, как должны.
Еще летом, встречаясь с работниками российского МИДа, президент Медведев поставил отношения России со странами СНГ на третий план, чем открыл возможность и, собственно, дал старт активному поиску политическими руководителями стран СНГ новых отношений, новых контактов, новых связей помимо России. По сути, российское руководство легитимизировало принцип «каждый сам за себя» и открыло возможность политическим лидерам стран СНГ искать лучшей доли на стороне. Политика самоустранения России в постсоветском пространстве, оформленная помимо прочего в виде уже подписанных российским президентом поправок в федеральный закон «О госполитике в отношении соотечественников за рубежом», нанесла серьезный удар по всему русскому культурному пространству, представляющему собой важнейший элемент «мягкой силы» в современных геополитических условиях.
Фактором, отчасти сдерживающим центробежные тенденции на пространстве СНГ, следует признать то, что постсоветское пространство перестало быть приоритетом и для других ключевых игроков мировой политики. Другими словами, 2010 год показал, что интерес Соединенных Штатов и Европы к тому, что происходит здесь – будь то Белоруссия, Украина, Молдавия, Кавказ, Центральная Азия, – заметно ниже, чем это было 2–3 года назад. У каждого свои проблемы. Как следствие– Россия получила возможность быть более активной и добиваться целей, однако этот потенциал на сегодня остается не востребованным, главным образом по причине неработоспособности механизма целеполагания.
В итоге полностью была проиграна ситуация в Киргизии, в результате чего произошла изоляция России от развития ситуации в республике как следствие нашего самоустранения. Туркмения продолжила дрейф в сторону Китая, поставив развитие отношений с Россией на третий план. В отношениях с Таджикистаном произошло некое охлаждение, видимо, потому, что слишком велика оказалась обида президента Рахмона за открытую проузбекскую позицию Москвы в вопросе достройки Рогунской ГЭС. И только Казахстан продолжает поддерживать интеграционные процессы на постсоветском пространстве, следуя, впрочем, собственному сценарию, предполагающему в перспективе перехват инициативы у Москвы и выход на ведущие позиции в регионе за счет ускоренного (в сравнении даже с российскими показателями) экономического роста. Внешняя политика стран этого региона в 2010 году резко активизировалась, что является производной от появления поля для маневра и новых активных игроков. Вместе с тем резко возросла интенсивность угроз.
На Кавказе грузинская военная машина вновь набирает обороты, нынешний политический режим Грузии укрепляет свои внутри- и внешнеполитические позиции и намерен продолжать реализовывать свои агрессивные планы в отношении Южной Осетии и Абхазии при активной поддержке Запада. То есть и эта проблема Россией также не решается по существу, а скорее откладывается. Между тем вопрос Грузии – принципиальный: эта страна продолжает оставаться надежным буфером, препятствующим стратегическому доступу России на Южный Кавказ. Со временем эта ситуация будет порождать все новые и новые проблемы. России придется доказывать, насколько она просчитала среднесрочные и долгосрочные политические последствия августовской войны 2008 года и свою способность управлять ими эффективно.
Добавим к этому провалы в урегулировании карабахского и приднестровского конфликтов, ставшие очевидными на декабрьском саммите ОБСЕ в Астане. «Замороженные» конфликты на территории СНГ оттаивают. Надежды на то, что августовская война 2008 года на Кавказе станет последней в стремлении расчертить новые государственные границы в этом регионе, слабеют.
Единственное направление, в котором ситуация развивается более или менее благоприятно для России, это отношения с Украиной. Но происходит это не столько благодаря, сколько вопреки российским усилиям. Большая часть того, что происходит на Украине, происходит под влиянием внутриполитических для этой страны факторов, поэтому-то и нельзя достижения в развитии российско-украинских отношений считать плодом нашей внешнеполитической деятельности.
Что касается Таможенного союза, то его образование будет продвигаться, но с определенными трудностями, и основная причина тому – неурегулированность взаимоотношений России и Белоруссии. На фоне относительного спокойствия на фронтах экономических войн между двумя странами, достигнутого в минувшем году, становится очевидным, что противостояние не снизилось, но скорее перешло в иные плоскости – информационную, политическую, дипломатическую. Недавняя резолюция Совета Европы по Белоруссии, согласованная с участием российской делегации, тому наглядное подтверждение. «Она отражает в том числе и точку зрения России, как и всех других государств Совета Европы», – особо подчеркнул С.Лавров в ходе своей итоговой пресс-конференции. Совершенно очевидно, что следующий конфликт между Минском и Москвой не за горами.
Ясно также, что многие события уходящего года будут и в наступившем 2011 году оказывать влияние на внешнеполитические позиции страны. Эффект некоторых из них, таких как предновогодний приговор по делу Ходорковского и Лебедева, в полной мере предстоит оценить уже в ближайшем будущем. Так, уже была озвучена угроза, что такое решение может повлиять на перспективы вступления России в ВТО. Последствия иных событий, например принятия Госдумой заявления, в котором ответственность за расстрел польских граждан в Катыни в 1940 году возложена на руководство Советского Союза, могут проявить себя во всей полноте годы спустя. В новом году станет ясно, в какой мере внешнеполитическое руководство страны способно не только оперативно реагировать на возникающие вызовы и возможности, зачастую руководствуясь соображениями личного пиара или корпоративных прибылей, но и стратегически просчитывать долгосрочные последствия собственных действий, руководствуясь национальными интересами.