Российская внешняя политика: ожидания от 2011 года
Что принесёт наступивший год для российской внешней политики? Конечно, прогнозы погоды – и те относительно достоверны в лучшем случае на три дня. А современные внешнеполитические предсказания – занятие тем более рискованное. Хотя не менее необходимое, востребованное и даже в чём-то привлекательное. Поэтому пусть предлагаемый материал будет не прогнозированием, а скорее попыткой критических размышлений о том, что ждёт официальную Москву в этом году. Какие вызовы представляются наиболее вероятными в процессе принятия внешнеполитических решений? Как формируется система внешних по отношению к российскому суверенитету рисков?
Важно не забывать, что ситуация способна меняться крайне быстро. 2010 год начинался с одной повесткой, а заканчивался с другой. Крайне сложно проецировать, что будет через двенадцать месяцев. При этом следует учитывать и то, что действия Москвы на международной арене рискуют становиться непопулярными. Нужно будет проводить множество назревших и не очень приятных модернизационных преобразований.
Политически определяемый проект реинтеграции постсоветского пространства представляет собой, пожалуй, первый серьёзный вызов. Формирование таможенного союза России, Беларуси и Казахстана чрезмерно политизировано. Формат так называемого союзного государства Россия-Беларусь фактически денонсирован. Острый политический конфликт между Москвой и Минском, имевший место перед президентской выборной кампанией, продемонстрировал, в какой степени модель имитации сближения себя уже исчерпала. При этом, однако, у всех заинтересованных сторон было и есть понимание того, что политические конфликты практически всегда трансформируются в экономические разногласия. И, следовательно, решения, направленные только на прагматичную экономическую интеграцию, будут иметь естественные препятствия в сугубо властно-политической сфере.
Ключевым моментом выступает необходимость делегирования части суверенных полномочий на наднациональный уровень. Самым естественным образом здесь проявляется ещё одно проблемное измерение динамики постсоветских трансформаций – различные скорости развития национально-государственных проектов. И для Беларуси, и для Казахстана вопрос отказа от части суверенитета в условиях отсутствия эффективного общественного и политического регулирования национального развития не представляется актуальным. Да, отчасти это предопределено практиками подотчётности и сменяемости власти. (Вернее, отсутствием этих практик.) Но лишь отчасти. Обществам этих стран необходимо предпринять срочные меры по формированию нового, рационального сознания в противовес мифологическому, противодействовать идеологии обособления и охранения собственной суверенности. Иначе конфликт между потенциально глубокой экономической интеграцией и отсутствием соответствующего уровня интеграции политической приведёт к острейшим кризисам.
С 2011 года некоторые функции антимонопольных ведомств начнут передаваться наднациональной структуре – Комиссии Таможенного союза (КТС). Комиссия должна будет рассматривать заявления о незаконном ограничении конкуренции, проводить расследования по трансграничным сделкам, принимать решения по конкретным делам и даже о регулировании цен сроком на девяносто дней. Нарушения внутри стран будут по-прежнему расследовать национальные ведомства. Планируется, что с 2017 года КТС будет передано право принимать решения о законности субсидий, направляемых как группам компаний, т.е. фактически подотраслям, так и отдельным предприятиям.
В указанной конфигурации, однако, существует значительный изъян. Наднациональный уровень управления и регулирования должен быть связан не только с готовностью перераспределять часть суверенно-государственных полномочий во внегосударственные структуры, но и с возникновением в экономической сфере таких долговременных и насущных задач, которые практически невозможно решать без использования коллективных рычагов.
Сегодня эксперты-международники обращают внимание, например, на то, что у Беларуси нет ни антимонопольного ведомства (конкуренцию защищает департамент ценовой политики в национальном министерстве экономики), ни специального внутригосударственного закона. Из-за структурных различий в регулировании начало полноценной работы КТС откладывается в лучшем случае на два года. Но за тактическим барьером стоит разглядеть более значимую стратегическую проблему.
КТС как самостоятельный институт с самого начала своего функционирования не сможет реально регулировать споры или исполнять законотворческую и распорядительно-контрольную деятельность. Не будет у неё и собственного бюджета. У комиссии не будет легитимного права противодействовать ситуационным протекционистским мерам стран-участниц. Но ведь для любого клуба или альянса перспективы успеха связаны с его развитием, с видением будущего. Привлекательностью для других стран. Давайте сформулируем вопрос таким образом: «Предполагает ли заложенный формат и система регулирования Таможенного союза будущее участие в данном объединении стран-членов СНГ?».
Очевидно, что экономически укрепить союз могли бы Украина и Киргизстан. Известно, что в «объёмных» характеристиках белорусская экономика представляет собой всего 3% от экономики бывшего СССР. И это на фоне того, что в последние годы Беларусь и в меньшей степени Казахстан регулярно оказывались в ситуации постоянного выбора между «трудной» интеграцией в рамках трёхстороннего альянса и «лёгким» получением западных средств, поставленным в зависимость от прогресса в области политических реформ.
Для Киева и Бишкека перспективы «трудной» интеграции представляются ещё более туманными и даже малозначимыми. Харьковская договорённость о размене пребывания в Севастополе Черноморского флота на льготные условия газоснабжения сняли взаимную напряжённость, но не создали фундамента перспективных взаимовыгодных отношений. С учётом особенностей постреволюционного синдрома подобная оценка применима и для характеристики российско-киргизских взаимодействий.
На фоне ожидаемого углубления противоречий по пути вступления России в ВТО в связи с судебным вердиктом в отношении М. Ходорковского и П. Лебедева, продемонстрировавшим «отсутствие прогресса в области главенства права в России», Украина и Киргизстан осознают ограниченность применения инструментов внешнеполитического влияния Москвы. При этом сама выработанная формула одностороннего вычленения России, Беларуси и Казахстана в отдельное самостоятельное образование практически бесповоротно фиксирует деконструкцию пространства Содружества независимых государств.
Ранжируя приоритетность проблемных направлений российской внешней политики, на вторую строчку в своеобразном рейтинге рисков стоит поставить Афганистан, а в более широком плане – весь центрально-азиатский регион. 2011 год продемонстрирует качественное углубление территориально-ориентированных трений и противоречий между США, Китаем и Россией. С середины нулевых практически ежемесячно международное сообщество обнаруживало довольно неприятные приметы того, что конфликтный потенциал Центральной Азии оказывает усиливающееся воздействие на глобальную политику.
При этом у «сторонних» по отношению к региону стран по-прежнему различные горизонты. Америка – единственная страна, политика которой, причем не только внешняя, но и внутренняя, носит по-настоящему глобальный характер. Назвать её успешной – хотя бы в Центральной Азии – никак не получается, но именно такой «угол зрения» предусматривает специфическое поведение и формулирование ситуационных задач. Китай ощущает себя главным победителем мировой финансово-экономической рецессии. Хотя кризис и обнажил те проблемы, которые несет Поднебесной авторитарное институциональное устройство, качественного переосмысления целей китайского модернизационного проекта не произошло. А сам проект теперь будет активно экспортироваться в направлении центрально-азиатских столиц. И вот – Россия. Держава, утратившая глобальную перспективу, но очень желающая её вернуть. Пока в форме «сферы привилегированных интересов». Без сомнений, это предопределяет особенности поведения, но не создаёт благоприятную атмосферу для достижения практических договорённостей, ориентированных на долгосрочную перспективу. Единственная тема, от которой Вашингтону, Пекину и Москве не уйти, – это ответственность за стратегическую стабильность в регионе. Но сама эта «рубрика» будет открываться только с оглядкой на отношения с Афганистаном и Пакистаном, а также на тот дискурс глобальной антитеррористический кампании, который будет формироваться в Брюсселе.
Третьим наисерьёзнейшим вызовом для России станет Арктика. Политический климат здесь меняется предельно непредсказуемо. Для Москвы определённым тестом на способность последовательно достигать декларируемых целей станет ратификация договора с Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. Даже если атмосфера вокруг этого принципиального в международно-правовом отношении документа не изменится, то содержание большого арктического диалога остаётся неясным. В один конгломерат оказываются помещёнными вопросы освоения Штокмановского месторождения, навигации по Северному морскому пути, обоснования принадлежности хребтов Ломоносова и Менделеева российскому шельфу и, в конечном счёте, – потенциальной динамики мирового рынка энергоресурсов.
Раздел Арктики выведен из сферы спокойных, хотя и непростых переговоров в зону «открытого пиара». Это заставляет лидеров приарктических государств снаряжать экспедиции, демонстрировать силу и делать громкие заявления о том, что они «не отдадут ни пяди» арктического пространства. Между тем, сама сложившаяся ситуация ставит со всей прямотой несколько острых теоретических вопросов, ответы на которые требуют предельно прикладных интеллектуальных усилий. В какой мере свобода действий суверенных государств может и должна быть ограничена? Можно ли, не отказываясь от национальных интересов и ценностей, солидарно повышать уровень стабильности и предсказуемости современной миросистемы? Ослабление или усиление суверенных прав обеспечивает этот «повышаемый» уровень?
Ныне существующий миропорядок противоречив. С одной стороны, он основывается на классических принципах «легитимного права на насилие», что позволяет государству определять условия своего политического и экономического существования. С другой, допускается практика избирательного вмешательства в дела формально суверенных стран. Недостаточность санкций и слабость институтов принуждения компенсируется системой международных обязательств. Однако возможность непосредственного применения этой модели в Арктике сегодня наталкивается на отрицание приоритета понятия «суверенитет» над прочими. В отличие от других приарктических государств, Россия вынуждена демонстративно исключать из своего дискурсивного вокабулярия любые ссылки на «мировые резервы» и «возрастание роли глобального управления».
Получается, что российский суверенитет в наступившем году столкнётся с необходимостью многовекторно преодолевать свои комплексы, одновременно участвуя в «последнем имперском разделе». При этом, чтобы реализовать свои амбиции в отношении спорной части арктического «пирога», России нужно будет последовательно идти по пути решения нормативно-правовых вопросов, важнейший из которых формулируется в универсальных категориях разграничения суверенитетов как материальной конфигурации пространства.