Проект «20 агломераций»: шанс для провинциальной России
Недавно правительство России и Администрация Президента РФ обнародовали концепцию территориального переустройства России посредством разделения ее на 20 агломераций. Параллельная правительственная программа, нацеленная на поддержку моногородов, предполагает подержать 50 из 350 «монокультурных» муниципальных образований России, превратив их в дополнительные «точки роста». Вопрос о реформе системы территориального управления достаточно давно стоит на повестке дня. Большинство экспертов и политиков хорошо понимают, что менять карту страны — нужная, но непростая задача, делать все нужно крайне взвешенно и аккуратно, поскольку любой передел приведет к борьбе за власть и финансовые ресурсы.
Так или иначе, для всех заинтересованных сторон очевидно, что нынешняя территориальная организация Российского государства несовершенна. Территориальные органы федеральных органов власти находятся не там, где нужно, а существующие лимиты на предельную численность сотрудников, оптимизация сети школ, поликлиник, больниц, почты, отделений Сбербанка объективно снижают качество жизни на сельских территориях и в малых городах. Из-за погони за показателями бюджетных расходов снижается общая эффективность территориальной политики государства. Критерии урбанизации размыты настолько, что сегодня власти субъектов Федерации сами решают, какой населенный пункт сельский, а какой — городской. Например, в Краснодарском крае есть село численностью 48 000 человек (Каневское), а в Приморском — городское поселение из 160 человек (Горненское).
Принимая это во внимание, авторы правительственной разработки считают необходимым ввести критерии численности населения для городов и поселков и установить единые критерии размещения территориальных органов управления и производительных сил. Пришло время решать, говорится в документе, сохранять ли провинциальную городскую систему России, которая за последние годы потеряла более 20 000 населенных пунктов, или сосредоточить ресурсы для привлечения инвестиций и модернизации в определенных «точках роста».
Исходная ситуация весьма и весьма «проблемна». Сейчас 90 % муниципальных образований России — малые города с населением до 100 000 человек, половина из которых имеет ярко выраженный монопрофильный характер, вследствие чего их производство адаптировано к какому-либо одному сегменту рынка. Все это негативно влияет на мобильность трудовых ресурсов: население большей части моногородов привязано к своим местам проживания, не имеет стимулов для саморазвития и активности, вследствие чего возможности для восстановления его потенциала нет. Из-за малой экономической привлекательности число жителей «моногородов» не растет, институты социализации городского типа (школы, институты, театры, музеи) почти отсутствуют либо находятся в состоянии глубокого упадка, что превращает российскую периферию в источник перманентного «социального бедствия».
Как считают авторы правительственного документа, развивать в этой ситуации малые города бесперспективно. Вместо этого нужно создать общие условия для ускоренной миграции населения из монопрофильных городов в большие и таким образом обеспечить необходимую мобильность трудовых ресурсов, создавая агломерации.
Как полагает директор Института инноваций, инфраструктуры и инвестиций Марина Удачина, развитие агломераций — естественный процесс во всем мире, говорит, Россия даже с некоторым опозданием присоединяется к нему, а основная задача власти — помогать формировать инфраструктуру точек роста там, где есть объективные предпосылки для формирования агломераций.
Почему, собственно, именно «мегаполисам» отводится роль «локомотивов развития»? Хорошо известно, что население концентрируется там, где производится большая добавленная стоимость и возникают лучшие условия его воспроизводства, приложения труда и капитала. Горожане уже давно сами расселяются по экономическим законам, и авторы программы считают необходимым упорядочить и оптимизировать этот процесс. Крупные города за период «десятилетия реформ» стали центрами регионального развития, ключевыми точками освоения и удержания значительных территорий. Как справедливо отмечает известный российский экономист-регионолог Владимир Лексин, все проводившиеся до сегодняшнего дня в России экономические реформы явились порождением сугубо городских интересов и ожиданий, а формирующийся стал их фактическим воплощением. Так, приватизация государственной собственности более чем на 95 % осуществлена по поводу недвижимости, находящейся в «региональных столицах» и крупнейших городах России. Там же сформировался реальный земельный рынок (90 % земельного рынка всей страны), реформа банковской и внешнеэкономической деятельности затронула опять-таки крупные города.
Однако административные центры регионов и крупнейшие города не только генерировали реформы. В этих городах начинает обозначаться преимущественно «столичный» (мегаполисный) феномен «среднего класса». И если каждый крупный советский город был прежде всего городом рабочих, то за годы реформ по данным, основанным на анализе ситуации в 420 городах и поселках России, расположенных в 38 субъектах РФ, фактическое высвобождение рабочих с прежних мест приложения труда только в 1996-2005 гг. составило от 17 до 64 %. Первая и наиболее очевидная причина этого явления – спад промышленного производства (в самом радикальном варианте – закрытие заводов, фабрик и т. п.), вторая причина – сравнительно низкие заработки в промышленности.
Однако административные центры регионов и крупнейшие города не только генерировали реформы. В этих городах изменилась и продолжает изменяться социальная роль прежнего столпа городского сообщества – рабочего класса и начинает обозначаться преимущественно «столичный» феномен «среднего класса».
Средний класс «региональных столиц» — подвижная и изменчивая категория, представления о сути которой также эволюционируют. В этих городах выше качество и продолжительность жизни, лучше доступ к социальным стандартам. Его самоутверждение в 2000-е годы было напрямую связано с феноменами деиндустриализации и «депролетаризации» провинциальных городов России.
Так, если каждый крупный советский город был прежде всего городом рабочих, то за годы реформ по данным, основанным на анализе ситуации в 420 городах и поселках России, расположенных в 38 субъектах РФ, фактическое высвобождение рабочих с прежних мест приложения труда только в 1996-2005 гг. составило от 17 до 64 %. Первая и наиболее очевидная причина этого явления – спад промышленного производства (в самом радикальном варианте – закрытие заводов, фабрик и т. п.), вторая причина – сравнительно низкие заработки в промышленности.
При этом проявился известный парадокс российской модели урбанизации: доля городского населения растет, но его численность снижается из-за общего снижения населения России (на 0,1% в год), растут и ускоренно развиваются крупные и сверхкрупные города за счет малых, а не за счет сел, как раньше. К 2025–2030 годам из-за сокращения абсолютной численности городского населения примерно на 15% только шесть крупных городов могут рассчитывать на небольшой рост населения: Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Нижний Новгород, Екатеринбург и Самара. Миллионники Омск, Казань, Уфа, Челябинск, Ростов-на-Дону, Пермь будут уменьшаться. Поэтому, как справедливо отмечают эксперты, проблематика российской «региональной столичности» намного серьезнее: это проблематика будущего страны как все более дифференцирующегося пространства, как федерации не регионов, а крупнейших городов, как территории постепенного сужения потенциала экономической и социальной полицентричности. Проще говоря, с уменьшением ресурсов местного развития объективно уменьшается число потенциальных «центров роста» — провинциальных «мегаполисов, все более превращающихся из «центров индустрии» в «центры торговли и услуг».
С учетом вышесказанного в отношении правительственного проекта возникает резонный вопрос: если будущее за агломерациями – то какое это будущее? В предложенном правительством России документе приводится примерный каркас поселенческой структуры России, он будет состоять из 20 крупных агломераций с населением более 1 миллиона человек. Формировать высокоурбанизированные территории предполагается за счет межгородских пространств: единая скоростная система общественного транспорта, вынос производств за пределы центров агломерации, переселение людей в пригороды, формирование общего торгового, образовательного и культурного пространства.
При этом, как предполагают авторы правительственной программы, создание агломераций не требует механического объединения населенных пунктов, необязательно также создавать единое муниципальное образование. Правительственный проект формулирует задачу иначе: нужно координировать планы территориального и инфраструктурного развития, предоставляя свободный миграционный режим.
В качестве «основы» новой экономики полагаются трехмиллионные агломерации, которым в проекте правительства уделено особое внимание: «Здесь на основе достижения критической массы интеллектуальных ресурсов формируется инфраструктура знаний, реализуется новая модель городского управления и концепция креативного города» (вопрос лишь в том, где она, эта «критическая масса интеллектуальных ресурсов», в условиях продолжающейся деградации образовательной системы регионов?). В новой модели городского управления, как предполагается, будут востребованы сити-менеджеры, развитая электронная система взаимодействия, многофункциональные центры предоставления городских сервисов и публичных услуг.
При этом, согласно замыслу, сам процесс создания и жизнедеятельности агломераций должен быть управляемым. Если агломерации будут развиваться стихийно, как полагают авторы проекта, то могут возникнуть серьезные риски для государства, создаваться дисбалансы в территориальном развитии, поэтому ими нужно управлять. В связи с этим у целого ряда экспертов возникает немало вопросов относительно реализуемости заявленного проекта.
Однако сегодняшнее законодательство не позволяет формировать подобные институты, вследствие чего формирование агломераций противоречит системе межбюджетных отношений. Границы агломерации не соответствуют нынешнему административному делению, и неизбежно возникнут проблемы с распределением бюджетных денег, говорится в документе.
По замыслу авторов проекта, агломерации не убьют малые города, но наоборот, будут способствовать их развитию и созданию новых городов. «Новограды должны быть заново созданными, иметь системно спланированную инфраструктуру с заданными свойствами эффективности: организация транспорта, энергетическая самодостаточность на основе возобновляемых источников энергии, экологическая эффективность, комфортная планировочная структура городского пространства», — говорится в документе. «Новограды» могут создаваться по инвестиционным проектам малоэтажного строительства на площади 400–450 га, их может быть создано 50.
При этом проблемы развития «малых городов» России в правительственном проекте отражены довольно «общо», что позволяет предъявлять к правительственным наработкам дополнительные вопросы. В этой связи прежде всего волнует недостаточная проработанность в проекте правовых и финансовых механизмов формирования агломераций, а также недостаточный учет социально-экономической ситуации «на местах».
Во-первых, совокупный потенциал потенциальных 20 формируемых вокруг «мегаполисов» агломераций России недостаточен для вытягивания находящейся в состоянии полураспада российской «периферии», состоящий из депрессивных сел и деревень, райцентров и моногородов; (следует помнить, что в России 350 «проблемных» моногородов, и не все они могут быть «втянуты» в агломерации).
Во-вторых, в рамках экстенсивной модели развития региональные мегаполисы (даже самые успешные) уже извлекли из районно-сельской периферии все основные возможные и необходимые ресурсы, и приняли всех основных возможных «экономических мигрантов» с периферии.
В-третьих, крупные мегаполисы сами пережили в 1990-е годы масштабную деиндустриализацию, и объективно не являются «точками» индустриально-инновационного роста (усилия по их превращению в них, предпринимаемые руководством различных регионов России в целом недостаточны), но центрами торговли и услуг, и способны распространять на периферию не сегменты промышленных производств и не элементы социальной инфраструктуры, но по преимуществу все те же «торговые сети».
В-четвертых, в ситуации современного экономического кризиса 20 мегаполисов, запланированных в качестве центров соответствующих агломераций, не располагают на сегодня механизмами и ресурсами, позволяющими им самостоятельно инициировать экономический рост и осуществлять структурную перестройку городской экономики, втягивая в «новый уклад» по большей части депрессивные «малые города».
В-пятых, свою очередь, на периферии (в райцентрах, моногородах) и сельской местности в результате «обвала» 1990-х годов отсутствуют инфраструктура (инвестиционная, логистическая, производственная, транспортная), способная воспринять потенциальные «модернизационные импульсы» (инвестиции, технологии и др.), идущие из мегаполисов;
Параллельная правительственная программа, нацеленная на поддержку моногородов, предполагает подержать 50 из 350, к сожалению, определяет перспективных направлений вывода избыточных трудовых ресурсов с «депрессивной периферии» (в самих регионах, возглавляемых мегаполисами, недостаточно ресурсов для приема этой «лишней» рабочей силы).
Поэтому программы создания агломераций в качестве региональных «точек роста» должны быть дополнены долгосрочными целевыми программами социально-экономического развития регионов на основе консолидации ресурсов по горизонтали в рамках кооперационных связей «смежных» регионов при посильной поддержке федерального Центра и заинтересованных ФПГ общефедерального масштаба. Эти целевые программы должны отражать потребности развития не только производственной, но и социальной сферы регионов. Также необходимы анализ сохраняющихся «ресурсов развития» и текущий мониторинг состояния дел в малых городах в каждом из регионов-субъектов РФ. На их основе могут быть разработаны программы развития отдельных «малых городов» и территорий, отражающие специфику и возможности конкретных регионов России. Разработка подобных «микропрограмм» должна стать совместной задачей региональных и местных властей. Как представляется, именно системный подход к местному развитию, основанный на «взаимоналожении» и «взаимодополняемости» федеральных, региональных и местных планов развития позволит постепенно преодолеть современные кризисные явления в территориях и муниципалитетах, превратив их из источников «социального бедствия» в «очаги» «модернизационных прорывов». Способно ли правительство России действовать системно в решении проблем малых городов и регионов – покажет ближайшее будущее. С учетом того, как формировалась региональная в течение двух последних десятилетий, оснований для оптимизма немного.