Казенный счет: сила и слабость госбюджета-2012
Проект главной финансовой сметы страны на 2012 г., поданный правительством в Верховную Раду 15 сентября, рассматривается в комитетах и, по графику, вскоре будет передан к первому чтению. После шока, пережитого государственными финансами в 2008-2009 гг. (когда госбюджет вообще ни разу не рассматривался вовремя, а на 2010-й был принят только весной), главный позитив состоит в том, что расходы и доходы казны формируются согласно процедуре. Что предлагает кабминовский вариант госбюджета?
Для начала о видимых его недостатках. Да, проект бюджета-2012 во многом плох и идеальным не мог быть априори. Он действительно предполагает массу социально опасных новаций, ибо готовился, очевидно, под пристальным оком чиновников МВФ, для которых наши социальные расходы в лучшем случае последние в очереди.
В результате подавляющее большинство рядовых граждан и в этот раз вряд ли ощутят изменения к лучшему. Притом множество статей в документе уже требует срочной доработки хотя бы в парламенте (так это, по крайней мере, должно происходить).
В то же время первый анализ главной годовой финансовой сметы обнаруживает: в информационном пространстве вновь распространяются поверхностные и стереотипные интерпретации сложного документа.
Порой они основаны на ошибочных цифрах, заимствованных (сознательно или нет) в т. ч. у политически ангажированных комментаторов.
Немалая путаница и в сравнении расходов бюджета этого и следующего годов. Например, рассматривая планируемые расходы на центральный аппарат Минобразования или Минздрава, многие журналисты делают ошибочный вывод, будто финансирование образования или здравоохранения не повышается или даже снижается. На самом деле, в т. ч. по обоим этим направлениям, запланирован рост: львиную долю расходов направят через повышенные дотации местным бюджетам, а в эти цифры рядовым сотрудникам медиа, видимо, заглядывать недосуг.
Позитивы: малые и не очень
С точки зрения сугубо финансовых процедур документ подготовлен более-менее профессионально, технически грамотно. У правительства было достаточно времени, чтобы в спокойной обстановке разработать третий за время его каденции бюджет. Правда, несмотря на это, к первому чтению в документе были-таки выявлены ляпы — расхождения, если верить заявлениям депутатов из бюджетного комитета Рады, составляют несколько млрд. грн. между суммой отдельных составляющих расходов (т. е. всех статей по отдельности) и итоговыми показателями госбюджета, объявленными Минфином.
К плюсам можно отнести то, что по сути впервые за годы независимости вместе с проектом бюджета подается и прогноз на два будущих бюджетных периода, как это и делается в общемировой практике.
В значимых позитивах — очень низкий плановый дефицит — 2,5% (во многих странах сейчас 3,5-7%). Т. е. сверхплановых государственных заимствований, как признают в Минфине, больше быть не может. Именно это и дает основания правительству, а также чиновникам МВФ говорить о вероятно высокой сбалансированности казны в 2012-м.
В проекте есть существенное увеличение некоторых социальных выплат, например на рождение ребенка — почти на 40%. Ощутимо повысят отчисления и на образование, а также на модернизацию военной техники. Впрочем, во всех декларациях авторов госбюджета присутствуют и подводные рифы, которые могут помешать Кабмину достичь реализации объявленных планов. Об этом мы еще расскажем.
Несколько базовых цифр. В целом прогнозный объем доходов бюджета увеличен по сравнению с нынешним годом на 12,5%.
Прогноз доходов сводного бюджета — 428,5 млрд. грн. (28,5% ВВП). Основная часть доходов, формируемая за счет налогов, составит 288,6 млрд. грн., что на 14,2% больше плана 2011 г. Доля налогов в ВВП уменьшится на 0,4% (до 19,2%). Последнее авторы законопроекта декларируют как существенное достижение — т. е. как снижение налоговой нагрузки на субъектов предпринимательства.
Минфин — главный разработчик документа — в пояснительной записке к проекту указывает, что за основу расчета показателей взят консервативный сценарий, предполагающий сдержанную оценку роста экономики в 2012 г. Номинальный ВВП, по его версии, увеличится на 16,6% — до 1,5 трлн. грн. ($187 млрд.), а темпы роста реального ВВП составят 5%.
Продолжаем жить в долг
Объемы заимствований будут идти меньшими темпами: согласно ожиданиям правительства, почти на 17,4% в сравнении с нынешним годом (за год наберут в долг 91,9 млрд. грн.). Долги предполагается набирать преимущественно из внутренних источников, главным из которых в стабильные периоды всегда был не «печатный станок» НБУ, как в последние годы иногда случалось, а облигации внутреннего госзайма, которые выкупают в гривне у правительства частные банки и прочие структуры (этот инструмент раньше считался достаточно надежным).
А вот на обслуживание ранее взятых долгов придется израсходовать около 60 млрд. грн. ($7,5 млрд.). Рисков здесь предостаточно: даже если все прогнозы правительства сбудутся и в мире не произойдет никаких катастрофических событий, каждая седьмая гривня из украинской казны пойдет на выплату долгов, а каждая четвертая будет использоваться бюджетом снова в долг.
Для сравнения: 60 млрд. грн. — это совокупный годовой бюджет таких министерств, как МВД, Минобороны, Минобразования, Минздрав, Мининфраструктуры и Минэнергоуголь вместе взятых.
Эта сумма раз в 10 превышает наши годовые расходы на строительство дорог и больше совокупных расходов на содержание медицины — всех больниц и поликлиник, включая зарплату медперсонала, оплату медикаментов и т. д.
К декларируемым позитивам правительство относит важные изменения в региональной бюджетной политике. Местные бюджеты, судя по всему, получат куда больше денег и на свои программы, и в прямое распоряжение. В проекте даже предусмотрено создание государственного фонда регионального развития, который будет инвестировать крупные средства на местные инфраструктурные проекты (на стройки, модернизацию ЖКХ, создание и содержание социальных объектов).
В 2012 г. предполагается увеличение удельного веса местных бюджетов в структуре расходов сводного бюджета до 45,6% (в прошлые годы было не более 35-40%). Общий объем местных бюджетов составит 194,7 млрд. грн. — это на 29,9 млрд. грн. больше плана 2011 г. (+18,1%). А расходы, учитываемые при межбюджетных трансфертах, составят 116,1 млрд. грн., что больше на 20%. Около 50% этой суммы пойдет на образование (58,4 млрд. грн.) и здравоохранение (39,5 млрд. грн.).
Для бизнеса есть несколько приятных новостей. Во-первых, продлевается действие отдельных положений Налогового кодекса, например каникулы по уплате налога на прибыль для вновь созданных малых предприятий; отраслевые льготы по уплате налога на прибыль (легкая промышленность, судо- и самолетостроение, гостиничный бизнес, машиностроение для агропромышленного комплекса и др.); льготы по НДС и освобождение от НДС операций по импорту газа. Правда, стоит заметить, что некоторые из этих норм касаются больше крупного бизнеса, а не экономики в целом.
Во-вторых, всех предпринимателей (за исключением работающих по упрощенной системе) коснется снижение ставки налога на прибыль — с 23% до 21%, которая начнет действовать, согласно Налоговому кодексу, в 2012 г. Общий объем налоговых послаблений должен составить около 47 млрд. грн. Эти деньги, как думают в правительстве, предприниматели смогут пустить на развитие.
Сила и слабость госбюджета-2012
Среди декларируемых приоритетов — массированное инвестирование в инфраструктурные проекты. К сожалению, главные по-прежнему сводят к Евро-2012 — в рамках подготовки будет израсходовано еще 7,4 млрд. грн., причем основная часть этой суммы пойдет на проведение самого чемпионата, а также на строительство и реконструкцию дорог и мостов (стадионы и аэропорты будут практически готовы до конца этого года). Да и касается все это лишь городов, принимающих чемпионат.
В расходы на него оказалось «зарыто» и несколько статей, с которыми депутатам еще предстоит разбираться. Например, 200 млн. грн. — на строительство спортивных сооружений с искусственным льдом по государственной целевой соцпрограмме «Хоккей Украины». Хоккей, конечно, стране нужен, однако какое отношение он имеет к Евро-2012?
Насколько бюджет социален?
Самое проблемное место документа, как и следовало ожидать, — социальная сфера. Даже несмотря на то, что большинство статей «социалки» Кабмин готовится материально подкрепить на 10-15%, а то и на 50%.
Так, возрастет помощь при рождении ребенка: на первого — 28,83 тыс. грн. (30 прожиточных минимумов на детей до шести лет, сейчас около 19 тыс.), на второго — 57,66 тыс. грн. (60 прожиточных минимумов), третьего и каждого следующего — 115,32 тыс. грн. (120 прожиточных минимумов). Размер социальной помощи в детских домах семейного типа и приемных семьях для детей до 6 лет увеличится на 152 грн. и составит 1892 грн. (от 6 до 18 лет — на 270 грн., до 2354 грн.).
Отыскать ключевые социальные статьи, где финансирование уменьшается, не так уж просто. Номинально по всем статьям рост. Например, увеличатся расходы на образование — на 12,2 млрд. грн. (+13%), до 92,6 млрд. грн., на здравоохранение — на 6,9 млрд. грн. (+11,5%), до 53 млрд. грн. На 1,1 млрд. грн. увеличится денежное наполнение льгот и субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, компенсации за льготный проезд.
Возрастут стипендии у учащихся профтехучилищ и вузов — на 7,9%, у студентов — детей-сирот — на 10,6%. Планируется 20%-ная надбавка к должностному окладу всех педагогических работников (т. е. и учителей, и преподавателей вузов).
Сферу образования вообще ждут заметные денежные вливания. К примеру, в два раза увеличатся расходы на учебники для школ (216 млн. грн. — в 2011 г. было 120 млн. грн.). Запланировано потратить 254 млн. грн. на школьные автобусы (в этом году в плане значилось 75 млн.).
Впрочем, на другие социальные направления траты будут не столь внушительными, и в основном пойдут на зарплату бюджетникам. На науку и научно-техническую деятельность в рамках разных программ предусматривается израсходовать 5,7 млрд. грн., на поддержку культуры и искусства — 9,2 млрд. грн., на физкультуру и спорт — 2,2 млрд. грн.
Однако обращают на себя внимание вопиющие диспропорции, сохраняющиеся из года в год. Например, на лечение ветеранов войны и инвалидов казна в 2012 г. выделяет 107 млн. грн. Сравним с расходами на санатории одной президентской ДУСи — 102,6 млн. грн. или на медобслуживание нардепов и прочих руководителей центрального уровня — 465 млн. грн.
Любопытно, что в правительстве признали, что количество бедных в стране не уменьшится, а может, в следующем году и вырастет. В 2010 г. по действующим нормативам к бедным государство относило 24,1% граждан, а в 2012-м планируется 26,2%. По крайней мере об этом идет речь в Государственной программе экономического и социального развития Украины на 2012 г. («2000», «Страна пойдет по плану», №38 (574), 23-29.09.11).
Так как не до конца ясна сама методика такого пессимистичного просчета, осмелимся предположить: в числе обездоленных окажется значительная часть пенсионеров, во всяком случае на такие выводы наталкивает нынешний проект бюджета.
Размер минимальной пенсионной выплаты (ее получают несколько миллионов пенсионеров) будет увеличен лишь на 7,7%, и на конец 2012 г. она составит всего 869 грн.! А минимальная зарплата для трудоспособных лиц будет выше сегодняшней лишь на 14%, т. е. дорастет до 1098,1 грн.
Отметим даже не то, что действующий прожиточный минимум отстает от реального примерно 30%, — об этом не уставали повторять «регионалы», когда находились в оппозиции. Но и такой прожиточный минимум, исчисляемый по неадекватной методологии, будет расти медленнее, чем инфляция (7,9%), даже если прогноз окажется точен. Прожиточный минимум повышается для детей до 6 лет и от 6 до 18 лет на 7,6%, для лиц, утративших трудоспособность, — на 7,5%, для трудоспособных — на 5,7%.
Общий показатель прожиточного минимума (как и групповые) имеет очень широкое практическое применение и существенно влияет на уровень жизни в стране, в т. ч. граждан, которые об этом, возможно, и не догадываются. Это точка отсчета не только для общей оценки уровня жизни (реализации социальной политики и отдельных государственных социальных программ), но и для расчета размеров зарплат и пенсий по возрасту, социальной помощи разным категориям населения — семьям с детьми, получающим пособия по безработице, пенсионерам, ветеранам и инвалидам войны, чернобыльцам. Так же исчисляются стипендии студентам, оклады работникам бюджетной сферы.
Много лет занижая данный показатель (проект бюджета-2012 лишь продолжение пагубной традиции), украинское государство регулярно недоплачивает миллионам людей сотни и тысячи гривен. Но если оно еще и отказывается индексировать этот базовый показатель в соответствии с уровнем инфляции (так было и в 2008-2009 гг.) — значит, сознательно идет на снижение жизненного уровня своих граждан. Что противоречит Конституции.
Для Пенсионного фонда планируется поистине радикальное сокращение дефицита: с нынешних 17,8 млрд. до 2,2 млрд. В проекте в связи с проведением реформы заложено сокращение дотаций бюджета в ПФ на 10 млрд. грн. Трудно представить, за счет каких механизмов фонд сможет компенсировать этот разрыв! Скорее всего, задумка может оказаться очень простой — через занижение того же прожиточного минимума.
От олигархии до оборонки
Нынешний бюджет, конечно, не станет исключением и будет туго забит всевозможными расходами лоббистского характера либо программами, в которых без коррупции не обходилось никогда. В проекте есть много чего: поддержка частных электростанций и частных оптовых рынков, традиционные дотации и госгарантии на развитие шахт, рудников и т. п. На государственные гарантии прописана сумма 15 млрд. грн. Но даже направления в экономике, под которые выдаются эти гарантии, определены очень нечетко. Это значит, что казенные деньги легко могут стать добычей всевозможных коррупционеров и «откатчиков».
Взять дотации НАК «Нафтогаз Украины» — в проекте заложено аж 12 млрд. грн.! Это решение принято несмотря на регулярный рост тарифов, а также запланированное в этом году очередное повышение цен на 30%. Т. е. предприятие до сих пор почему-то не может стать самоокупаемым, а декларации об альтернативных источниках, увеличении собственной добычи и энергосбережении в который раз остаются не более чем сотрясением воздуха.
Между тем давно известно, что собственной добычи газа на уровне около 20 млрд. кубометров Украине вполне хватало бы, чтобы обеспечить коммунальный сектор с приемлемым для граждан тарифом.
При этом мало кто говорит, что одной из главных причин нынешнего состояния энергетики является именно жадность крупного бизнеса, который управляет промышленностью, потребляющей газ. За долгие годы он так ничего и не сделал для модернизации отрасли, для энергосбережения.
Например, около половины отечественной металлургии, давно и надежно находящейся в частных руках, по-прежнему работает на старом, очень энергозатратном мартеновском способе выплавки чугуна и стали, от которого давно отказались все наши соседи. Металлургические предприятия даже на пике мировой конъюнктуры в предыдущие пять лет почти не модернизировались. А значит, теперь все наши «газовые войны» с россиянами, миллиардные дотации НАКу и, наконец, вынужденное повышение тарифов для населения — все это не более чем потуги крупного бизнеса и его лобби во власти по сохранению высокорентабельных промышленных активов в своих руках, только за наш общий счет.
В проекте госбюджета запланировано ощутимое увеличение финансирования оборонных программ — более чем на 3 млрд. грн. (+27,1%). Судя по расходным статьям, намеченный объем позволит Минобороны увеличить ассигнования на разработку, модернизацию и закупку нового вооружения и техники. Известно, что в оборонном бюджете этого года более 87% расходов предназначалось на содержание Вооруженных сил и только 10,2% — на вооружения и военную технику. Теперь пропорция изменится: 79% и 16%, соответственно. Впрочем, даже это вряд ли что-либо решит кардинально как для армии, так и для ВПК. Расходы в оборонных бюджетах развитых стран сугубо на технику и вооружения обычно составляют не менее 50% — недосягаемая для Украины отметка.
А пока в рамках расходов на военную технику запланированы реализация программ по производству отечественного корабля класса «корвет» (заложено 433,6 млн. грн., в 2011-м было 85 млн. грн.), многофункционального ракетного комплекса «Сапсан» (196 млн. грн. — 19,5 млн. грн.), создание Единой АСУ (285,7 млн. грн. — 24,6 млн. грн.) и военно-транспортного самолета Ан-70 (454 млн. грн. — 400,5 млн. грн.).
Военных ожидает некоторое повышение зарплат. Как заявили в Минобороны, такой проект правительственного решения готовится: должностные оклады всех военнослужащих возрастут до уровня окладов госслужащих — на 25-55% для разных категорий.
В то же время на всю господдержку авиастроения и вертолетостроения предлагается потратить не более 600 млн. грн.
Если сравнить эти расходы с затратами на содержание многих ведомств и их аппарата, станет очевидно, сколь мало тратит страна на свое технологическое развитие. Например, на содержание аппарата Верховной Рады «зарезервировано» значительно больше, чем на весь отечественный авиапром, — 865 млн. грн.!
К слову, планируемое увеличение расходов на отечественную бюрократию весьма заметно. Так, если в нынешнем году ВР обходится налогоплательщикам в 786 млн. грн., то в следующем на депутатов выделяют еще около 10%. Примерно то же касается пресловутой ДУСи: в этом году — 1,3 млрд. грн., в следующем — 1,4 млрд. грн.
Более чем на 1 млрд. грн. увеличиваются расходы на судебную власть — только в рамках Государственной судебной администрации (не считая Верховного, Конституционного и прочих судов с особым статусом) с 2,5 до 3,9 млрд. грн.
С 2,2 до 2,4 млрд. грн. увеличивается финансирование Генеральной прокуратуры, с 13,5 до 14,4 млрд. грн. — МВД.
Справедливости ради стоит сказать, что несколько сокращается финансирование самого Кабинета Министров — с 311 до 255,2 млн. грн. (т.е. почти на 20%). Но его аппарат не более чем управленческое подразделение, в основном обеспечивающее деятельность лишь премьер-министра.
Не повторится ли 2009-й?
Два наиболее проблемных вопроса в нынешнем госбюджете — внешние долги и реалистичность макроэкономического прогноза, под который подогнаны практически все вышеуказанные цифры расходных статей.
В правительственном проекте рост ВВП в 2012 г. определен на уровне 5,5%, а инфляция — 7,9%. На первый взгляд, в нормальных условиях внутри страны и в мире воплотить эти планы в жизнь хотя и сложно, но возможно. Хотя за последние лет десять столь низкого уровня годовой инфляции в Украине еще не было ни разу. Но если учесть, сколь скверно начинает складываться мировая конъюнктура (риски рецессии, кризисы суверенных долгов в Европе, новые проблемы на валютных рынках и в сфере кредитования), а также наше растущее отрицательное внешнеторговое сальдо по товарам и услугам и амбициозные ожидания авторов госбюджета по притоку прямых иностранных инвестиций (не менее $6 млрд.), о запланированных макропоказателях следует сделать важное замечание. Если рост или инфляция окажутся хотя бы на один процентный пункт хуже прогноза, дыра в бюджете может достигнуть десятков миллиардов гривен.
Собственно, то, чем заканчиваются необоснованные прогнозы, с лихвой продемонстрировал 2009 г.: Украина оказалась мировым рекордсменом по темпу падения экономики, показав более 15% спада.
Свежий пример — Пенсионный фонд, который, если верить оценкам экс-замминистра соцполитики Павла Розенко, может недополучить в этом году около 10-15 млрд. грн. доходов. Если это произойдет, под угрозой окажется выплата пенсий уже в начале 2012 г.
Предостережения экс-чиновника основаны на простом факте: по итогам 8 месяцев 2011 г. фонд оплаты труда получил чуть более 200 млрд. грн. при правительственном прогнозе в 400 млрд. грн. (очень рассчитывали на оживление деловой активности, чего не произошло). Собрать недостающее за оставшиеся 4 месяца едва ли реально. А значит, правительству все-таки придется обращаться к МВФ и идти на дальнейшие уступки (и ряд статей проекта бюджета — тому яркое подтверждение).
Именно тут круг для госфинансов и смыкается. В проекте, повторимся, запланировано 59 млрд. грн. отдать в погашение долгов. Но при этом снова занять — около 92 млрд. Т. е. в нынешних условиях стране необходимо уже более 1 млрд. грн. изыскивать каждую неделю для погашения ранее взятых долгов. Но чтобы выполнять даже нынешние, заниженные социальные обязательства, приходится наращивать общий госдолг и в конечном счете идти на требования кредиторов по еще большему ужесточению социальной политики.
Между тем, как показали протесты ветеранов-афганцев у Верховной Рады после попытки принять один из таких законов («О гарантиях государства относительно выполнения судебных решений»), власть, скорее всего, уже перешла Рубикон для подобных маневров.