США в Афганистане: конец близок
17 мая в Брюсселе так называемая группа «мудрецов» НАТО во главе с бывшим Государственным секретарем США Мадлен Олбрайт обнародовала свой доклад, многое из которого, по всей вероятности, войдет в новую Стратегическую концепцию Североатлантического блока, принятие которой запланировано на осень 2010 года.
Особое место в документе занимает тема участия НАТО в судьбе Афганистана, который признан ключевой миссией альянса в настоящее время. И это не случайно. Операция НАТО в Афганистане стала наглядной демонстрацией тех глобальных амбиций, которые Североатлантический альянс начал проявлять с окончанием «холодной войны».
Во-первых, НАТО впервые в своей истории взяла на себя ответственность за международную операцию не только за рамками своей традиционной зоны ответственности, но и вообще за географическими пределами Европы.
Во-вторых, было принято решение использовать традиционно сфокусированный на обеспечении Статьи 5 функциональный потенциал альянса для реализации миротворческих амбиций организации, претендовавшей после Югославии на роль своеобразного кризисного менеджера . НАТО в первый раз возглавила международную миротворческую операцию по стабилизации, к тому же инициированную не самим альянсом, а одним из его членов.
В-третьих, участие Североатлантического союза в войне в Афганистане должно было повысить политическую значимость альянса, зафиксировать тенденцию превращения этой организации в региональную структуру с глобальными интересами в вопросах региональной и международной безопасности.
Однако мало кто из брюссельских чиновников ожидал, что Афганистан принесет столько трудностей альянсу и станет своего рода экспериментальной площадкой, на которой эта организация будет испытывать на прочность не только свои политические амбиции, но, в первую очередь, свой боевой и гражданский потенциал и политическую солидарность по линии «США – европейские члены организации».
Афганистан был объявлен в официальных документах главной на сегодняшний день миссией альянса, «важнейшим приоритетом» (key priority) . Как заметил один высокопоставленный европейский дипломат, «Афганистан – это «лакмусовая бумажка» для новой миссии НАТО. Потерпев там неудачу, мы будем вынуждены собрать вещи и вернуться домой, ведь после этого нас уже все равно нигде больше не будут принимать всерьез».
Тактические и стратегические просчеты альянса в Афганистане, неудачи в области миротворчества и гражданского восстановления этой страны, реалии непрекращающейся партизанской войны и противодействия повстанческому движению, несоответствие заявленным в Афганистане целям имеющегося в распоряжении НАТО функционального потенциала, — все это усилило стремление обновленного руководства организации во главе с новым Генеральным секретарем Андресом Фог Расмуссеном запустить летом 2009 года процесс разработки новой Стратегической концепции альянса. Первым концептуальным шагом альянса на пути к новому стратегическому документу стал доклад «мудрецов», в котором отчасти были учтены военные и гражданские уроки, вынесенные за неполные семь лет присутствия НАТО в Афганистане.
Во-первых, необходимо сразу отметить, что доклад «мудрецов» является оптимистичным по своей сути относительно будущего организации, что несколько противоречит широко распространенному, как в европейских кругах, так и особенно в России мнению о том, что в Афганистане решается судьба НАТО.
Безусловно, афганская война нанесла существенный ущерб имиджу НАТО, так как слишком очевиден контраст между декларируемыми целями-задачами и практическими результатами. Однако неуспех НАТО в Афганистане вовсе не отменит существование этой организации.
Война в Афганистане – это, прежде всего, война Соединенных Штатов и по количеству задействованных сил, и по расходам, и по значению этой войны для населения.
Правомерно говорить о том, что полученный в Афганистане опыт поставил дня НАТО на повестку дня вопрос о дальнейшей адаптации роли, целей, задач, инструментов и механизмов этого военно-политического блока, созданного на заре «холодной войны», к среде безопасности на пороге второго десятилетия XXI века.
Главный вопрос – насколько негативный опыт в Афганистане повлияет на глобальные претензии НАТО. Судя по докладу «мудрецов» — никак. Официально НАТО предложено оставаться региональной организацией, которая «не является единственным решением всех проблем международной безопасности». Вместе с тем, несмотря на декларируемый оборонительный характер и региональную сущность НАТО, в случае возникновения угрозы безопасности или прямой атаки на одного или группу членов НАТО, организация оставляет за собой право прибегать к ответным мерам в любой точке мира.
При этом альянс должен иметь возможность использовать превентивные меры, в том числе военного характера. Таким образом, в случае возникновения ситуации подобной афганской, НАТО не отказывается от возможного участия в боевых действиях. Во-вторых, организация не отказывается от участия в миссиях за пределами Европы, если сочтет, что та или иная операция отвечает интересам ее членов. В-третьих, предлагается активно продвигать идею партнерства со странами, которые не могут или не хотят становиться членами НАТО, а также идею создания глобального сетевого партнерства, что автоматически предусматривает глобальный характер интересов Североатлантического альянса.Важным советом «мудрецов», основанным на афганском опыте, стала рекомендация политическому руководству альянса и всем его членам отказаться от пагубной практики единоличного миротворчества. В Афганистане организация НАТО единолично взяла на себя ответственность за «международную миротворческую» операцию. Однако выполнение поставленных задач экономического и гуманитарного характера оказалось альянсу не под силу.
Разработанная Брюсселем стратегия («триада») – безопасность, управление, развитие – не может быть полностью реализована по причине того, что два из трех компонентов этой стратегии имеют гражданский характер, для реализации которых альянс не располагает достаточным опытом и навыками. Только одна из трех составляющих – безопасность – соответствует компетенции НАТО, хотя ее обеспечение со стороны ИСАФ вызывает много вопросов, а создание афганской армии и полиции требует значительных усилий и больше времени, чем предполагалось ранее.
Что касается двух других составляющих – строительства демократических гражданских институтов, социально-экономического развития страны – то они должны проводиться в жизнь иными международными и региональными структурами, а задача НАТО – обеспечивать соответствующие условиях для их реализации. Присутствие НАТО в Афганистане показало, что эта организация ни по своему характеру, ни по функциональной, профессиональной и идеологической готовности пока не в состоянии заниматься миротворчеством. Результатом осознания ресурсной и политической ограниченности альянса стало утверждение докладчиков, что «НАТО никоим образом не является единственным решением всех проблем международной безопасности». Необходимо привлекать иные международные и региональные структуры к урегулированию кризисов.
Прямым отражением негативного опыта, полученного альянсом в Афганистане, является настоятельная рекомендация авторов доклада, наконец, навести порядок в области военного командования зарубежными миссиями и операциями. В рамках миссий, подобных афганской, требуется введение единого командования, сведения к минимуму национальных инструкций для подразделений, выделяемых под единое руководство, сокращения потерь среди мирного населения и т.д.Таким образом, не всегда удачные военные и гражданские действия организации в Афганистане пока не заставили НАТО отказаться от глобальных миротворческих амбиций, которые альянс, ободренный «удачным» опытом на Балканах, начал активно проявлять в конце 90-х – начале 2000-х тысячных годов. Однако в силу полученного в Афганистане довольно неудачного опыта посткризисного менеджера, на роль которого НАТО активно претендует после Пражского саммита 2002 года, предлагается скорректировать амбиции в безопасную, политическую, сторону за счет расширения применения Статьи IV во избежание запуска Статьи V.
Кроме того, «мудрецы» настоятельно рекомендуют в рамках грядущей Стратегии все же определиться с параметрами и критериями применения военной силы НАТО за пределами традиционной зоной ответственности организации. Участие альянса в той или иной операции или миссии должно определяться, прежде всего, той опасностью, которую для членов организации представляет конкретная ситуация, теми ресурсами, которые есть у НАТО в наличии, а также другими параметрами. Среди этих параметров — «соответствие международным нормам».
В конечном итоге война НАТО в Афганистане будет иметь самые серьезные последствия для будущего этой организации в плане ее функциональной трансформации и формулирования стратегического понимания своего места в мире. По-прежнему не очевидно (и документ «мудрецов» не вносит ясности на этот счет), в какой степени оказался оправданным выход НАТО за пределы традиционной зоны ответственности альянса, а также насколько эффективно военный блок НАТО может справляться с функциями миротворческой организации, роль которой Североатлантический альянс все более активно старается примеривать на себя.