Армения: забытый партнер «Восточного партнерства»
Армения оказалась в центре внимания ЕС относительно поздно по сравнению с другими странами Восточной Европы преимущественно из-за нехватки энергоресурсов. Дипломатические усилия ЕС в регионе Южного Кавказа в основном были сосредоточены на революционной Грузии и на богатом энергоресурсами Азербайджане. Есть опасения, что конфликты в регионе могут поставить под угрозу планы ЕС по энергетической диверсификации. Однако в соответствии с всеобъемлющим подходом ЕС Армения также появилась на «радарах» ЕС, а в 2004 году вместе с Грузией и Азербайджаном была включена в «Европейскую политику соседства» (ЕПС). Однако кровавый политический кризис в 2008 году завел процесс демократизации в тупик.
Стремления к ЕС Армении не были столь же откровенными, как у ее западных соседей (Грузия, Молдова и Украина). Конфликт с Азербайджаном вокруг Нагорного Карабаха, закрытая граница с Турцией и отрицательный экономический эффект от конфликтов в Грузии поставили Армению в сложную геополитическую ситуацию. Эти факторы способствовали формированию ее русско-ориентированной внешней политики и политики безопасности. О роли Москвы как гаранта безопасности свидетельствует факт членства Армении в ОДКБ.
Тем не менее, заинтересованность Армении в ЕС возросла с момента запуска «Восточного партнерства» (ВП) в 2009 году. В отличие от правительств других стран ВП Армения была более оптимистична настроена относительно потенциала «Восточного партнерства», способного генерировать существенные выгоды для страны. В преддверии саммита «Восточного партнерства» в конце сентября правительство Армении надеется, что прогресс в реформах будет положительно оценен и вознагражден большей помощью ЕС, а также, что вопросу урегулирования конфликта в этом регионе будет уделяться большее внимание.
АРМЯНСКИЕ МНЕНИЯ ПО ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
По крайней мере публично, правительство, оппозиционные партии и общество объединились вокруг идеи европейской интеграции. Все основные политические партии в Армении поддерживают европейскую интеграцию, хотя они видят проблему по-разному. Оппозиционные партии более откровенны в поддержке сближения с ЕС. Партия «Наследие» заявила, что вступление в ЕС должно стать основной целью внешней и внутренней политики Армении. «Армянская Революционная Федерация Дашнакцутюн» заявляет, что нет никакой альтернативы интеграции в ЕС, поскольку это путь Армении к экономическому развитию. Хотя правящие круги не упоминают полную интеграцию в качестве конечной цели, они согласны с необходимостью сосредоточиться на углублении отношений с ЕС и приближению к европейским стандартам. Тем не менее, непостоянство армянских политических партий и отсутствие всеобъемлющих политических манифестов делает их ненадежными партнерами в интеграции с ЕС.
Правительство говорит об интеграции в ЕС, как об экономических возможностях с точки зрения торговли, инвестиций и помощи, а также с позиции улучшения положения Армении в регионе. Так что. как говорят «правящая элита хочет принадлежать к хорошему клубу». Однако, несмотря на народную поддержку интеграции с ЕС, правительство осторожно избегает разговоров о членстве таким образом, чтобы защитить свои отношения со своим стратегическим партнером Россией. Кроме того, членство в ЕС рассматривается как нереальная цель, а правительство не хочет нагнетать ожидания людей.
Внешняя политика Армении основана на принципе «взаимодополняемости», что влечет за собой укрепление позитивных отношений со всеми государствами в регионе, а также с региональными интересами. Армения весьма дипломатична и старается не использовать разногласия между Россией и Западом.
Стратегия национальной безопасности 2007 года содержит в себе план развития отношений Армении с европейскими структурами и ЕС в качестве приоритета во внешней политике. Участие Армении в процессе европейской интеграции, наряду с другими постсоветскими государствами, находится в центре внимания международной составляющей внешней стратегии безопасности страны. В рамках этого, европейская интеграция и ЕС упоминаются в нескольких контекстах: принятие европейской модели развития, участие в региональных транспортных и энергетических программах сотрудничества при поддержке ЕС, реформа системы образования и применение опыта реформ в странах Восточной Европы.
В 2007 году был создан постоянный парламентский комитет по вопросам европейской интеграции. Его основной целью является продвижения связей с ЕС и Советом Европы и гармонизация армянского законодательства с европейским. Национальная программа по гармонизации законодательства Армении с законодательством ЕС была принята в 2006 году. Однако она по сей день не реализована. Кроме того, три партии, формирующие правящую коалицию ищут поддержки в Европейской народной партии.
Хотя правительство фокусируется на прагматических выгодах от интеграции в ЕС, оппозиция и гражданское общество рассматривают интеграцию в ЕС, как процесс внутренних преобразований на основе демократических ценностей ЕС. Таким образом, идеалы ЕС, кажется, находят большую поддержку в гражданском обществе, чем в правительстве. Для правительства Армении европейская интеграция является лишь политическим процессом, в то время как для гражданского общества это означает внутреннее восстановление, возрождение нравственных ценностей, изменение менталитета людей, установления верховенства закона и демократизацию.
Армянский народ ждет европейской интеграции¸ чтобы добиться повышения уровня жизни и упрощения процедуры оформления выезда за рубеж. Кроме того, опросы общественного мнения выявляют общее ожидание того, что ЕС будет более активен в вопросах урегулировании нагорно-карабахского конфликта, экономического развития и укрепления демократических институтов. Несмотря на достаточно плохую осведомленность о ЕС в целом эти ожидания подтверждаются сильной поддержкой интеграции с ЕС (86 % респондентов в Ереване) и высоким доверием к институтам ЕС (в 2,5 раза выше, чем в отношении национальных).
ФОРМА ИДЕТ ПЕРЕД СОДЕРЖАНИЕМ
Многие наблюдатели в Ереване говорят, что хотя «Восточное партнерство» и является продолжением «Европейской политики соседства» оно обеспечивает новый импульс для реформ в Армении. Активизации гражданского общества в рамках ВП является одним из наиболее часто упоминаемых положительных аспектов партнерства. Стоит отметить, что многие неправительственные организации активно участвуют в работе форума «Восточного партнерства» гражданского общества. Кроме того, национальная платформа пытается установить контакты с министерствами, занимающихся вопросами европейской интеграции и парламентской делегацией в «ЕВРОНЕСТе».
По словам представителей гражданского общества, большинство из достижений «Восточного партнерства» в Армении носят в основном процедурный характер. К ним относятся: «Соглашение об ассоциации», переговоры по которому начались год назад, подготовка к переговорам о зоне свободной торговли, соглашение об упрощении визового режима. Между тем, многие отмечают отсутствие внутреннего обсуждение последствий этих соглашений для Армении. Переговоры во главе с узкой группой представителей правительства осуществляются без парламентского или общественного контроля. Это вызывает опасения в обществе, например, опасения относительно роста эмиграции с момента упрощения процедуры получения виз, даже в том случае, если будущее соглашение будет просто уменьшит бюрократическое бремя процесса получения визы и снизит консульский сбор.
Европейская комиссия и Всемирный банк сообщают, что Армения улучшила таможенное администрирование, повысила прозрачность судебной системы и улучшила условия для ведения бизнеса. Тем не менее, все еще остаются значительные вопросы во внутренних реформах Армении. Лишь 46 из 64 пунктов Плана действий по вопросам судебной реформы были выполнены, по вопросам борьбы с коррупцией прогресс составил лишь 19 из 26. Все еще остается низким уровень реформ в государственной службе (25 из 50). В 2010 году, согласно «Transparency International» уровень коррупции в Армении возрос, судебная система, полиция и государственная служба рассматривается как наиболее коррумпированные институты.
Большая часть гражданского общества поддерживают западное давление на Армению по вопросу амнистии для политических заключенных в мае 2011 года. Западные финансовые средства также способствовали позитивным изменениям, таким как создание национального института омбудсмена, изменения в законодательстве о СМИ, а также способствовали диалогу между властью и оппозицией. Тем не менее, по мнению «Freedom House», Армения не улучшил свои демократические «показатели», поскольку политический кризис 2008 года, в ходе которого погибли десять человек, был обусловлен акциями протеста против выборов. Таким образом, выборы остаются неудачной проверкой для Армении и будут ключевым показателем успеха или неудачи в европейской интеграции.
Многосторонняя платформа «Восточного партнерства» имеет очень ограниченную эффективность в Армении из-за неразрешенного конфликта в Нагорном Карабахе. Таким образом, региональное сотрудничество на Южном Кавказе имеет двустороннюю форму. Например, на Южном Кавказе комплексная программа управления границами, начатая в 2010 году, была направлена на сотрудничество между Грузией и Арменией и Грузией и Азербайджаном. Однако существует также риск того, что парламентское сотрудничество в рамках ЕВРОНЕСТ будет угрожать политизацией вопросов урегулирования конфликта.
ОТВЕТЫ ЕС
Несмотря на очевидную необходимость демократических реформ, развитие демократии не было в повестке дня ЕС по Армении. В отличие от Украины 2004 года не было сильной реакции со стороны ЕС после последовавшего за выборами 2008 года кризиса. ЕС ограничился лишь процедурными шагами, такими как создание диалога по правам человека с армянскими властями. В отличие от Украины и Молдовы, ЕС начал переговоры с Арменией, а также с другими странами Южного Кавказа без предпосылок в виде свободных и справедливых выборов.
Кроме того, в предусмотренном финансировании ЕС для Армении реформы демократических институтов не являются приоритетными. В 2007-2010 гг. Армения получила 98 млн. евро из средств ENPI, большинство из которых были направлены на поддержку профессионального образования и обучения, реформы системы правосудия, а также подготовки Армении к диалогу по вопросу углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли. Меньшая часть средств пошла на развитие гражданского общества и поддержки свободы СМИ, прав человека, парламентской практики и избирательного процесса. Хотя финансирование на 2011-2013 годы увеличилось до 157 млн. евро, оно также сосредоточено главным образом на повышении эффективности управления, либерализации торговли и оптимизации приграничного и миграционного контроля в контексте будущих переговоров по Соглашения об ассоциации и по зоне свободной торговли (DCFTA).
Хотя сотрудничество «ЕС-Армения» проходит гладко в областях, представляющих взаимный интерес, таких как торгово-экономического сотрудничества, реализация DCFTA будет зависеть от принятия Ереваном европейских стандартов управления. Здесь поддержка ЕС не может быть ограничена по техническим причинам. Там не будет выгоды от DCFTA для Армении, если не будет верховенства закона, уважения к частной собственности, свободной экономической конкуренции и рынка.
Эти изменения рассматриваются как часть более широкой политической реформы, которая будет демонтировать монополию правящего режима над экономикой страны.
ЕС по-прежнему необходимо предложить большее в области энергетики. Интересы Армении в сфере энергетики, как правило, упускается из виду в ЕС. В то время как ЕС сосредотачивается на ядерной безопасности, он не делает каких-либо предложений по повышению энергетической безопасности Армении, которая зависит от русского ископаемого топлива. Например, ЕС может помочь государству и негосударственным структурам во внедрении энергосберегающих технологий, а также оказать помощь в привлечении инвестиций в возобновляемые источники энергии.
В отличие от других постсоветских конфликтов, ЕС не принимает активного участия в разрешении армяно-азербайджанского конфликта вокруг Нагорного Карабаха. В период 2003-2011, специальным представителем ЕС (СПЕС) было поручено внести свой вклад в урегулирование конфликта через другие субъекты, а именно через Минскую группу ОБСЕ. Однако последний спецпредставитель ЕС (Питер Семнеби) даже не посетил регион конфликта. В феврале 2011 мандат СПЕС был прекращен и в связи с этим возникают сомнения по поводу важности этого региона для ЕС. Однако в конце августа 2011 Брюссель назначил нового специального представителя ЕС на Южном Кавказе и по вопросам кризиса в Грузии, который будет также заниматься нагорно-карабахским вопросом. С прошлого года ЕС осторожно проводит усилия на уровне гражданского общества путем финансирования европейских проектов в регионе.
Армения не пригласили ЕС принять участие в выработке механизму урегулирования Минской группой. Тем не менее, долгосрочное участие ЕС в урегулировании конфликта, как правило с энтузиазмом поддерживается в Армении. Долгосрочное урегулирование конфликта, как ожидается, основывается на мягкой силе ЕС, помощи по вопросам окружающей среды, поддержки гражданского общества, а также непрерывном углублении регионального сотрудничества. В краткосрочной перспективе Армения предусматривает участие ЕС в осуществлении мер по предотвращению конфликтов. Новые СПЕС должны обладать большей политической поддержкой и ресурсами для выполнения этой роли. Пока дела обстоят как раз наоборот: бюджет новых СПЕС составляет около половины от того, что было доступно для двух бывших специальных представителей в регионе.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Несмотря на широкую политическую поддержку различных партий и общественной поддержки европейской интеграции, в настоящее время присутствует низкий уровень понимания того, что европейская интеграция означает на практике. Правительство Армении рассматривает ее через призму экономического сотрудничества, что повышает шансы страны на процветание и увеличивает международный вес страны. Оппозиция и гражданское общество рассматриваем европейскую интеграцию как асимметричные отношения с ЕС, оказывающие давление на Армению с целью продвижения демократических реформ. Наконец, хотя общественность Армении в значительной степени поддерживает европейскую интеграцию, она плохо информирована о ней.
Существует также разрыв между желаемой и фактической ролью ЕС на Южном Кавказе. В то время как ЕС рассматривается в качестве ключевого игрока в процессе демократизации Армении, то ясно, что она подтверждает свою заинтересованность в регионе в первую очередь в энергетической сфере. И если в глазах общественности ЕС не будет в состоянии показать себя как заинтересованного игрока, то высокий уровень общественного доверия к институтам ЕС может уменьшится.
Испытания, связанные с парламентскими и президентскими выборами в 2012 году будет очень важными для Армении. Многие здесь считают, что прогресс европейской интеграции может быть измерен готовностью Армении провести свободные и справедливые выборы в первый раз с начала 1990-х. Это также является возможностью для ЕС, чтобы воспользоваться ее рычагами воздействия на Армению и получить прибыль от сотрудничества с другими западными игроками. Прогресс Армении на ниве демократизации имеет важное значение для успеха политики «Восточного партнерства» в целом.
ЕС должен уделять больше внимания освещению своей деятельности, которая остается в значительной степени неизвестной для широкой общественности. Это может быть сделано путем проведения регулярных встреч с организациями гражданского общества, студентами и гражданскими активистами. Опираясь на свой положительный имидж среди населения Армении, как «мягкая сила», ЕС должен больше инвестировать в развитие подлинно гражданского общества, которое, наконец, будет готово выполнять свои функции в качестве сторожевого пса прав и свобод граждан. И с позиции независимого наблюдателя ЕС должен стремиться примирить гражданское общества с политической сферой.
В то время как ЕС более активно участвует в урегулировании конфликтов в Грузии, новый специальный представитель ЕС должен уделять равное количество внимания разрешению и вопросам нагорно-карабахского конфликта. Учитывая тот факт, что Россия воспринимается как предвзятый игрок в регионе, более активное участие ЕС, вероятно, будет приветствоваться среди местных заинтересованных сторон.